La posició relativa de la societat espanyola respec­te dels països europeus en els indicadors d’accés a l’ocupació, condicions de treball adequades i salari suficient obliga a reflexionar sobre les possibilitats i insuficiències de les polítiques públiques dirigides a la consecució dels tres reptes considerats. És difícil, tan­mateix, resumir en un conjunt d’indicadors l’actuació del sector públic en la cobertura d’aquestes necessi­tats socials. Tradicionalment, la definició d’aquests indicadors ha pres com a principal referència l’habi­tual distinció entre polítiques actives i passives d’ocu-pació, destinades les primeres a afavorir l’ocupabilitat i la contractació a través dels serveis d’ocupació i for­mació, i les segones a donar cobertura a la insuficièn­cia de renda de les persones aturades mitjançant pres­tacions monetàries.

La Unió Europea, a través de l’Estratègia Europa 2020, que és el marc de referència per a la coordinació de les polítiques d’ocupació dels estats membres, ha mirat de definir un sistema consistent d’indicadors sobre els quals poden actuar les polítiques públiques. Aquests indicadors havien de constituir un sistema bàsic d’informació per al monitoratge dels resultats a cada país. Entre aquests es van incloure objectius explícits d’augment de la taxa d’ocupació, millora dels nivells d’educació, reducció de l’abandonament escolar i disminució de la pobresa. Es tractava, per tant, d’in­dicadors excessivament generals per poder connectar la intervenció pública amb els resultats descrits en els apartats anteriors.

En no haver-hi un sistema d’indicadors prou consen­suat per avaluar l’abast de les polítiques desenvolu­pades per donar cobertura a les necessitats socials relacionades amb els tres reptes proposats, en aquest apartat s’analitzaran alguns dels indicadors tradicio­nals però adaptats a les realitats que s’han descrit. En aquest sentit, pot resultar útil la classificació assenya­lada anteriorment entre polítiques actives i passives, i afegir-hi la política de fixació de salaris mínims en tractar-se del principal mitjà d’intervenció per garantir un salari suficient.

L’anàlisi de les dades sobre la despesa en polítiques d’ocupació sobre el PIB als països de la Unió Europea ofereix alguns trets distintius de l’experiència espa­nyola. El primer d’aquests és la caracterització d’Es­panya com un dels països amb més despesa sobre el PIB, tant abans del començament de la crisi, quan la desocupació se situava en nivells pròxims a la mitjana de la UE, com al final d’aquesta, quan la taxa d’atur a Espanya, malgrat la reducció registrada en el període de recuperació, continuava sent considerablement su­perior a la mitjana. Crida l’atenció que el 2017 la des-pesa relativa era pràcticament la mateixa que el 2008 (2,3% sobre el PIB).

El segon tret és el pes comparativament més gran de les prestacions monetàries, més del 80% de la despesa total, que el de les actives, que en l’estadística euro­pea inclouen els serveis d’ocupació, la formació, les mesures de rotació laboral, els incentius a l’ocupació, l’ocupació protegida, la creació directa d’ocupació i els incentius per a les start-ups. Espanya s’inclou en el quartil de països en els quals el percentatge de despesa dedicada a aquestes últimes és més baix, al costat de Xipre i Romania. Ja abans de la crisi es donava aquesta característica; només Bèlgica, Grècia, Xipre, Letònia, Malta i Estònia superaven el percentatge d’Espanya de polítiques passives sobre el total.

La posició d’Espanya entre els països amb nivells més alts de despesa en polítiques d’ocupació no s’ha d’interpretar com a indicativa d’una major cobertura del risc de desocupació. El fet esmentat de tenir una taxa de desocupació molt superior a la mitjana porta, amb caràcter gairebé automàtic, a nivells més elevats de despesa. Una correcta interpretació de les xifres, per tant, exigeix normalitzar l’indicador agregat tenint en compte el nombre de desocupats.

Les dades disponibles amb aquest tipus d’ajust mostren un descens important de posicions en el cas espanyol, que passa a ocupar una posició intermèdia en el que podria considerar-se un grup mediterrani dins de la Unió Europea, amb nivells de despesa sensiblement inferiors als dels països centreeuropeus, els nòrdics i Irlanda (per al Regne Unit només hi ha dades comparables disponibles fins al 2008). Crida especialment l'atenció el canvi en el cas de les polítiques actives d’ocupació a Espanya en utilitzar aquest criteri, amb un nivell de despesa d’intensitat protectora molt reduïda en el context europeu (815 euros a l’any per persona que busca feina), que contrasta amb els nivells superiors en països amb menys PIB per capita, com Letònia (935 euros), Portugal (1.041 euros), Polònia (1.100 euros), República Txeca (1.500), Hongria (2.550 euros), o amb els molt allunyats dels països nòrdics (3.150 euros a Finlàndia, 5.280 a Suècia i 6.190 a Dinamarca), que són la gran referència en aquest tipus de polítiques al continent europeu.

Un dels indicadors més importants de cobertura de les situacions de desocupació és el percentatge de perso­nes aturades que reben una prestació monetària. Fa pocs anys, el Ministeri de Treball va definir un nou indi­cador de taxa de cobertura, expressat com el quocient entre el total de beneficiaris de prestacions per desocu­pació i la suma de l’atur registrat amb experiència labo­ral i els beneficiaris del subsidi d’eventuals agraris (ja que abans s’excloïa del còmput aquest últim col·lectiu).

La taxa de cobertura ha registrat canvis importants en les últimes dècades. Als anys vuitanta es va inici­ar un procés d’augment progressiu, que va assolir ni­vells màxims en el primer terç de la dècada següent. Des d’aquell moment, el procés es va invertir, amb una intensa caiguda de la taxa per estabilitzar-se, després, entorn del 60% dels actius aturats. Aquesta reducció del volum de població coberta s’explica, sobretot, per la introducció de diferents reformes. Les modificaci­ons legislatives de l'inici dels anys noranta van suposar una recomposició de les persones beneficiàries, im­pulsant la modalitat assistencial de la prestació, alhora que s’establien condicions més restrictives per a l’ac­cés a la prestació contributiva, la qual cosa va suposar una pèrdua de la intensitat protectora del sistema.

En els anys següents, el to de les reformes va ser en­cara més restrictiu, amb nous criteris que van endu­rir les condicions d’accés, van rebaixar les quanties i van retallar el temps de gaudi. Tot això va donar lloc a descensos significatius del nombre de beneficiaris, que van portar la taxa de cobertura a nivells pròxims al 60% a inici de segle. En els anys següents, l’intens creixement de l’ocupació en l’etapa de bonança i la menor pressió sobre la despesa en protecció social van produir un augment continuat de la cobertura ofer­ta pel sistema, que va assolir els seus valors màxims (prop del 80% dels desocupats) just al començament de la crisi econòmica.

L’evolució posterior és molt poc favorable. A partir de 2010 es va iniciar un nou procés de reducció de la co­bertura just quan la intensitat de la crisi econòmica i de la destrucció d’ocupació feia més necessari aques­ta mena de protecció. Entre 2010 i 2014 es va passar d’una taxa de cobertura superior al 78% a una del 55%, mentre que en aquest mateix període la desocupació va passar a afectar més d’un de cada quatre actius. El dràstic increment del nombre de desocupats causat per la crisi va desbordar les possibilitats d’un sistema la capacitat del qual per oferir cobertura a les noves necessitats generades pel canvi de cicle s'havia anat erosionant amb les diferents reformes prèvies. Actual­ment, la taxa de cobertura (56% el 2017) voreja el mí­nim històric de les dues últimes dècades.

Atès que van anar reduint-se tant el percentatge de desocupats coberts per aquestes prestacions com les quanties d’aquestes, és previsible que també hagi dis­minuït la seva capacitat per rebaixar els problemes d’ingressos baixos a les llars amb més desocupació . No obstant això, l’abrupta caiguda en les rendes dels deso­cupats, que va fer augmentar la seva dependència de les transferències públiques, hauria d’haver suposat que el pes relatiu d’aquestes prestacions creixés en la crisi.

Una forma habitual de mesurar aquest efecte és com­parar la renda disponible de les llars amb la que hi hauria si no hi hagués aquestes prestacions, efecte que es pot simular restant d’aquesta renda disponi­ble la quantia corresponent a les prestacions. No s’ha d’oblidar, tanmateix, que aquest procediment suposa acceptar que les llars no canvien el seu comportament quan tenen la possibilitat de rebre prestacions. L’ab­sència de prestacions podria donar lloc a l’acceptació de feines mal remunerades o a la incorporació a l’ac­tivitat laboral d’altres membres actius de la llar, per la qual cosa es podria estar sobreestimant l’efecte real d’aquestes prestacions sobre la pobresa.

Les dades disponibles mostren que és als països nòr­dics on les prestacions de desocupació tenen un efecte més gran sobre la pobresa. Dos trets generals més de la comparació dels resultats dels països europeus són que en la gran majoria dels estats membres de la UE aquest efecte reductor va augmentar des de l’inici de la crisi i que no sembla haver-hi correspondència entre tenir una taxa més gran de desocupació i que les prestaci­ons tinguin més impacte sobre la pobresa. Espanya es troba entre els deu països on les prestacions de deso­cupació tenen un major efecte reductor de la pobresa. Aquesta posició a la part alta de la classificació s’expli­ca, fonamentalment, pel major pes d’aquestes presta­cions sobre la renda de les llars que el que es registra en altres països. I això es deu a la major extensió de la desocupació a Espanya i a les poques variacions que ha tingut l’indicador de reducció de la pobresa, malgrat la dràstica caiguda de rendes de les llars amb situacions més esteses de desocupació, cosa que s’hauria d’haver traduït en un impacte major d’aquestes prestacions.

Un últim indicador per mesurar l’efecte de la interven­ció pública sobre les necessitats socials descrites en els apartats anteriors és el salari mínim real, com a princi­pal instrument de regulació, a més de la determinació de les modalitats d’accés –sistemes de contractació– i sortida –costos d’acomiadament– del mercat de treball.

Els canvis en la capacitat adquisitiva del salari mínim (SMI), tal com es va descriure en l’anàlisi de la inci­dència de l’ocupació de salaris baixos, són una mesu­ra de la preocupació dels decisors públics per fixar un sòl de renda suficient per a la cobertura de les neces­sitats bàsiques dels qui tenen una feina remunerada. No obstant això, a la pràctica són pocs els treballadors afectats directament pels canvis en l’SMI. Per a alguns autors, però, els efectes de l’SMI podrien ser més im­portants que els que se cenyeixen als treballadors afec­tats, si el seu efecte s’estén als salaris que es pacten en els convenis col·lectius. D’altra banda, com es va em­fatitzar en l’anàlisi prèvia, molts treballadors reben una remuneració insuficient no tant perquè ho sigui el salari, sinó pel reduït nombre d’hores treballades.

En qualsevol cas, les dades mostren que l’evolució de l’SMI ajustat per l’IPC no ha tingut un perfil estable. Des de la meitat de la dècada passada fins als primers anys de la crisi, la tendència va ser clarament a l’alça, amb una millora en termes reals de l’SMI. Durant la crisi es va invertir aquesta tendència per registrar una caiguda fins al 2012 i un perfil molt pla fins al 2017, moment en què s’inicia un important procés de canvi, amb pujades nominals del 8% el 2017 i del 4% el 2018. El valor, no obstant això, en aquest últim any de l’SMI en paritats de poder adquisitiu segueix estant molt per sota del dels països amb més renda de la Unió Europea.És d'entre un 50% i un 60% del valor que té al Regne Unit, França, Alemanya, Bèlgica, Holanda i Irlanda.