La informació sobre els efectes de les polítiques encaminades a millorar les condicions de vida és limitada. Tot i que els darrers anys s’han fet més avaluacions d’aquestes polítiques, encara hi ha llacunes que dificulten un seguiment adequat de la seva eficàcia. Al mateix temps, la diversitat dels aspectes revisats en aquest informe fa que sigui difícil definir un mesurament sintètic únic que pugui ser útil per avaluar els resultats de totes aquestes polítiques.

En el context dels països europeus, s’ha mirat d’avançar en la definició d’uns indicadors coordinats d’inclusió social, útils per al seguiment de la política social. Al començament del segle, els consells europeus de Niça (desembre del 2000) i Laeken (desembre del 2001) van fixar les primeres bases per avançar tant en la coordinació de les polítiques socials dels estats membres de la Unió Europea com en la definició d’alguns indicadors bàsics que permetessin valorar els progressos a l’hora de reduir la pobresa i millorar les condicions de vida.

Els anys següents, la Comissió Europea ha anat desplegant un marc metodològic comú per al desenvolupament d’indicadors amb aquestes característiques. No obstant això, gairebé tots els indicadors proposats se centren en els valors de pobresa i privació, més que no pas en les mesures adoptades per a moderar la incidència o la intensitat de tots dos fenòmens.

Sembla necessari combinar tant els indicadors d’inputs –com ara la despesa executada en polítiques específiques– com els d’output, a fi de mesurar l’efecte directe d’aquests programes de despesa. Els darrers anys s’han generalitzat també les mesures d’adequació de les prestacions monetàries com un dels possibles instruments per a l’avaluació d’aquestes polítiques. Diversos organismes internacionals, com ara el Banc Mundial o Eurostat, han proposat diferents indicadors que relacionen les quantitats de les prestacions que formen l’última xarxa de protecció amb variables representatives de les necessitats de les famílies.

Aquesta última secció de l’informe sobre el benestar econòmic i material analitza tres tipus d’indicadors sobre:

1. La despesa en polítiques específiques de lluita contra la pobresa.
2. L’adequació de les prestacions (respecte al llindar de necessitat).
3. La reducció de la pobresa aconseguida gràcies a les prestacions monetàries.

La despesa en les prestacions condicionades als recursos de què disposa una persona és un primer indicador de l’esforç invertit en la cobertura de necessitats específicament lligades a la insuficiència de renda i de recursos. Aquestes prestacions inclouen diferents tipus de subsidis: prestacions de malaltia, discapacitat, vellesa, supervivència, família, desocupació, habitatge i exclusió social.

En primer lloc, per tal de situar l’experiència espanyola en el context dels països de la UE-28, s’ha dividit la despesa total en prestacions que garanteixen un ingrés, entre el nombre de persones que viuen en llars amb ingressos inferiors al llindar de pobresa (60% de la mediana de la renda per adult equivalent). Es tracta, per tant, d’un indicador de la intensitat amb què el sistema públic protegeix la població que té menys renda. Aquesta comparativa, però, s’ha d’agafar amb cautela, perquè les prestacions no són del tot homogènies entre països, ni recullen el conjunt d’instruments destinats a les persones sense recursos.

En una comparativa europea, Espanya se situa prop del centre en la distribució de la despesa anual en prestacions assistencials en relació amb el nombre de persones per sota del llindar de pobresa.

Un segon tret destacat és que el valor de l’indicador amb prou feines ha canviat des del 2008, mentre que en la gran majoria de casos (22 països) la intensitat protectora del sistema de garantia d’ingressos ha augmentat significativament, com a resposta a la crisi econòmica. Espanya es troba en el grup intermedi de països, molt lluny dels que ofereixen més protecció, que són la gran majoria de països amb més renda per càpita. El nostre país també és lluny de les nacions menys generoses en el pagament d’aquestes prestacions, que són bàsicament les de l’est d’Europa.

Com hem dit més amunt, el panorama que dibuixa la comparació amb Europa l’hem de considerar amb precaució. De fet, si tenim en compte els indicadors que poden il·lustrar l’abast de la intervenció pública a través de prestacions econòmiques de caràcter social, la situació a Espanya és ben diferent.

En primer lloc, la despesa en prestacions no s’ha mantingut estable, com sembla que indicaven les dades de la comparativa europea. L’evolució de l’indicador del total de la despesa en prestacions de garantia d’ingressos sobre el PIB depèn molt, lògicament, de la naturalesa contracíclica de moltes prestacions, ja que el nombre de beneficiaris augmenta quan l’economia decreix, i minva en les fases expansives.

Segons les dades del Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social i del Ministeri de Sanitat, Serveis Socials i Igualtat, la despesa en el conjunt de prestacions del sistema de garantia d’ingressos va passar de l’1,8% del PIB el 1997 a l’1,1% deu anys després. Posteriorment, amb el deteriorament de l’economia i de l’ocupació, aquesta despesa va registrar una pujada molt ràpida i el 2010 arribà al 2% del PIB, una xifra en què es va mantenir fins que el creixement econòmic es va tornar a recuperar. Aquesta reactivació va representar l’inici d’una nova caiguda fins a l’1,8% del PIB el 2015.

Un segon indicador de l’eficàcia de les polítiques públiques és l’adequació de les prestacions monetàries, que dona una mesura de la capacitat que tenen per satisfer les necessitats bàsiques de les persones beneficiàries. La via més directa i habitual per mesurar els nivells d’adequació de les prestacions de garantia d’ingressos és comparar-les amb els llindars de pobresa per a cada tipus de llar.

En els tres instruments analitzats (pensió no contributiva, renda activa d’inserció i rendes mínimes), les dades sembla que indiquen una millora en la cobertura que ofereix la prestació.

Així, per exemple, l’any 2008 la pensió no contributiva equivalia a gairebé el 55% dels ingressos que determinaven, en aquell moment, el llindar de pobresa d’una llar unipersonal, mentre que, vuit anys més tard, aquesta pensió equivalia a quasi el 63%.

Tanmateix, aquesta millora aparent de la cobertura no correspon a una millor dotació de les prestacions, sinó a una caiguda del valor que determina on se situa, en cada cas, el llindar de pobresa. En realitat, la crisi ha fet que aquest valor hagi caigut sensiblement des de l’any 2008.

En qualsevol cas, les prestacions de garantia d’ingressos incloses en la comparació resulten clarament insuficients per cobrir el risc de pobresa, i en tots els casos queden per sota del 66% del llindar. Aquesta bretxa encara és més gran quan augmenta la mida de la llar, com en el cas de les parelles amb fills. En aquestes llars, els nivells d’adequació se situen per sota del 45% en la mitjana de les rendes mínimes i no arriben al 30% en el cas de la renda activa d’inserció.

La possibilitat de relacionar les quantitats de les prestacions amb els llindars de pobresa permet, així mateix, comparar-nos amb altres països europeus.

D’una banda, les dades de l’Enquesta de condicions de vida de la Unió Europea (EU-SILC) permeten de calcular els llindars de pobresa per als diferents tipus de llar a tots els països de la UE. De l’altra, hi ha informació relativament homogènia sobre les quantitats de les prestacions a cada estat membre de la UE.

Les dades referides a les prestacions de garantia d’ingressos inclouen una informació molt rica sobre les quantitats bàsiques dels sistemes generals de rendes mínimes i els diferents complements existents.

Com a l’apartat anterior, però, cal advertir que la comparació pot no ser del tot perfecta, ja que, a més de la prestació bàsica de renda mínima, diversos països hi afegeixen complements que tenen en compte una àmplia diversitat de característiques personals i familiars (edat, malaltia, despeses d’habitatge, necessitats educatives, despeses mèdiques i moltes altres condicions), i que no sempre són fàcilment identificables en els fitxers disponibles.

En tot cas, si comparem els països europeus segons l’adequació de les rendes mínimes en relació amb els ingressos que determinen el llindar de pobresa per a una llar de dos adults i dos menors, el primer que crida l’atenció són les grans diferències entre els països. Dels 24 països per als quals hi ha informació disponible sobre l’adequació de l’última xarxa de protecció, la mitjana de les rendes mínimes autonòmiques (el valor pres per a Espanya, ja que aquesta prestació la gestionen les comunitats autònomes) hi ocupa el lloc 19è.

Hi ha alguns països nòrdics, com ara Dinamarca, on hi ha una gran adequació de les prestacions, ja que cobreixen quasi totalment el risc de pobresa. Altres, com els anglosaxons, presenten indicadors pròxims al 75%. Els països centreeuropeus ofereixen, en general, nivells mitjans d’adequació, entre el 50 i el 70% del llindar de pobresa. En el cas dels resultats d’Espanya, la mitjana és sensiblement inferior als de la majoria de països del nostre entorn.

Tot i que hi ha comunitats que apareixerien a la zona mitjana-baixa del rànquing i algunes fins i tot a la part més alta, com ara el País Basc i Navarra, els indicadors d’adequació de la majoria de programes són molt baixos dins el context europeu.

El tercer tipus d’indicador per mesurar l’eficàcia de les polítiques avalua la capacitat de les prestacions monetàries per reduir la pobresa. En aquest cas, el procediment més habitual per quantificar aquest efecte és comparar els indicadors d’incidència de la pobresa (basats en la renda disponible de les llars) amb els valors que mostrarien aquests mateixos indicadors si no es cobressin prestacions socials.

Aquest procediment té les seves limitacions, ja que no té en compte, òbviament, els canvis que hi hauria en el comportament de les llars davant una hipotètica situació d’absència de prestacions. Encara que considerem aquesta limitació, però, pot ser un exercici vàlid per comparar les diferències en la capacitat per atacar la pobresa que tenen les prestacions en diferents moments del temps o entre països.

Es tracta, de fet, d’un dels indicadors utilitzats per monitorar els progressos en els objectius de desenvolupament social de la Unió Europea.

En primer lloc, els resultats de l’anàlisi mostren que la capacitat de les prestacions per combatre la pobresa va augmentar durant el període de crisi.

Com en el cas anterior, els motius últims d’aquesta millora no els trobem en una hipotètica pujada de les quantitats de les prestacions, sinó en la caiguda general de les rendes, que va contribuir que el sistema de prestacions monetàries tingués una incidència més gran en la situació econòmica de les llars espanyoles.

En tot cas, aquesta capacitat és limitada i no ha millorat els darrers anys, una vegada que s’han començat a recuperar els indicadors d’ocupació i d’activitat econòmica.

El conjunt de prestacions monetàries resulta insuficient per eliminar el risc de pobresa monetària, ja que redueix la pobresa a nivells pròxims a la meitat del valor previ al seu cobrament. Cal destacar que una part molt important d’aquesta reducció és deguda al notable impacte que tenen les pensions en les rendes de moltes famílies. Si descomptem aquest efecte –que reflecteix, en gran manera, una redistribució dels ingressos al llarg del cicle vital–, la reducció de la pobresa que s’aconsegueix amb les prestacions minva significativament.

Les dades d’Eurostat permeten situar, per a aquesta mesura, els indicadors espanyols en el context comparat.

Dels 27 països inclosos en la comparació, Espanya hi ocupa la posició 22a, molt per sota de la mitjana europea i també d’altres països amb un nivell de renda per càpita inferior. No obstant això, l’efecte reductor de la pobresa de les prestacions durant la crisi a Espanya va augmentar més que en altres països, a causa, fonamentalment, de l’augment més gran de la desocupació i de la intensa caiguda del nivell de renda.