La presente investigación analiza el apoyo activo de las personas residentes en España a tres posibles políticas para combatir el cambio climático: 

1. La prohibición del uso de vehículos ligeros contaminantes a partir de 2029,

2. un descuento del 10% en la factura del agua a los hogares que reduzcan su consumo, y

3. un impuesto sobre el carbono, implementado mediante 8 diseños alternativos.

El cambio climático se ha convertido en una preocupación importante en todo el mundo. La evidencia recopilada por la Administración Nacional de la Aeronáutica y del Espacio (NASA) de los Estados Unidos revela que, en la actualidad, el calentamiento global se produce aproximadamente diez veces más rápido que la tasa promedio de calentamiento de la época que siguió a la última Edad de Hielo.

Debido a su estructura económica y biodiversidad, España es una región especialmente vulnerable a los efectos del cambio climático. Los incrementos de la temperatura pueden causar una reducción muy importante de los recursos hídricos, la aceleración de la desertificación de la mayor parte del territorio y la disminución de la productividad de la pesca y del sector agrario. Además, el incremento previsible del nivel del mar, derivado de estos factores ambientales, podría comprometer algunos de los destinos turísticos más populares de la península, como Marbella o Barcelona. Así pues, con este escenario a la vista, tomar medidas orientadas a la adaptación del país a las consecuencias del cambio climático debería ser una prioridad a todos los niveles.

Sin embargo, el éxito de un plan estratégico frente a un reto social de esta magnitud depende, en última instancia, de que los ciudadanos le den su apoyo. El 78% cree que la acción humana tiene una influencia importante en el cambio climático, y alrededor del 90% cree que este fenómeno requiere un cambio en nuestras sociedades. A pesar de ello, el apoyo a las políticas específicas de cambio climático que buscan modificar el comportamiento individual es significativamente menor. 

Por ejemplo, solamente el 59% de los españoles ha reducido su consumo de agua y energía durante el último año. Para ampliar esta base de ciudadanos comprometidos con la sostenibilidad —y, por lo tanto, dispuestos a asumir cambios en su comportamiento o a dar apoyo a acciones aun cuando estas puedan afectarles personalmente— es esencial comprender qué factores influyen en el apoyo de los ciudadanos a las políticas de cambio climático. Solo de este modo será posible mejorar el diseño de dichas acciones y aumentar las posibilidades de éxito.

Este estudio consta de dos partes. En la primera parte se analizan los cinco factores que, previsiblemente, afectan al grado de apoyo de los ciudadanos a las acciones y políticas destinadas a combatir los efectos del cambio climático. Estos factores son los siguientes:

1. La eficacia percibida de la política o acción, 

2. la responsabilidad individual autopercibida para actuar contra el cambio climático, 

3. la capacidad autopercibida de la persona para cambiar su comportamiento, 

4. la resistencia al cambio,

5. la lejanía con la que las personas perciben el cambio climático. 

El estudio se centra en el apoyo activo (por ejemplo, votar en un referéndum a favor de la implementación de una cierta medida ambiental) a dos políticas que podrían implementarse a nivel nacional:

• Una medida sobre los coches: la prohibición en España, en 2029, de turismos que emitan CO2 y,

• una acción política centrada en el consumo de agua: la aplicación de un descuento de hasta un 10% en la factura del agua a los hogares que reduzcan su consumo al menos un 10% en comparación con el año anterior.

Los datos se analizaron utilizando un modelo estadístico que permite estimar los efectos causales específicos de cada uno de los cinco factores de interés (es decir, aislando el efecto de cada factor, sin que pueda confundirse con los efectos de otros factores). Pero, además, el modelo tiene en cuenta que los efectos pueden ser distintos para diferentes clases de personas; en particular, para aquellas a las que atañe directamente la introducción de la medida analizada (es decir, en nuestro caso, aquellas que poseen un vehículo afectado por la prohibición, o que consumen una cantidad de agua por encima de las necesidades reales, lo que permitiría reducir el consumo) en comparación con las que no están directamente afectadas.

Hay que mencionar, en primer lugar, que el nivel de apoyo a cada una de las políticas analizadas es muy distinto: mientras que solamente un tercio de los encuestados da un apoyo activo a la medida de prohibir los automóviles que emitan CO2 en 2029, en el caso de la medida del agua la tasa de apoyo se dobla y alcanza los dos tercios. Así pues, una primera conclusión es que el apoyo de los ciudadanos a las medidas contra el cambio climático depende significativamente del tipo de medida propuesta, al margen incluso de que esta afecte o no a la persona interpelada.

Aparte de esta primera consideración sobre el impacto del tipo de medida en el apoyo que le prestarían los ciudadanos, el análisis de los cinco factores pone de relieve algunos elementos interesantes a la hora de diseñar políticas públicas eficaces.

En concreto, los datos muestran que:

• El efecto positivo más fuerte sobre el apoyo ciudadano a las medidas se da cuando las personas las consideran eficaces.

Efectivamente, el factor más importante es la percepción que tienen las personas de la eficacia de la medida: cuanto más alta es la eficacia percibida, mayor es el apoyo activo que cosecha.

Y si bien este efecto es incluso superior cuando los ciudadanos no se sienten directamente afectados por la medida, el análisis sugiere que, aun en los casos en que esta medida comporte un cambio de hábitos importante, la lógica de la eficacia se mantiene: cuanto más probable es, según la percepción de los ciudadanos, que la medida alcance efectivamente los objetivos que se propone (por ejemplo, reducir las emisiones de CO2 o el consumo de agua), mayor es el apoyo a la iniciativa.

• Es más probable que las medidas reciban el apoyo de las personas que se sienten responsables de actuar contra el cambio climático.

Así, cuanto más responsable se siente una persona y más compelida a actuar contra el cambio climático, mayor es su apoyo a las políticas orientadas a combatirlo. Sin embargo, este efecto es pequeño en las dos medidas analizadas, tanto en el caso de las personas directamente afectadas por la medida como en las que no lo están.

• La propia capacidad que creen poseer las personas para cambiar su comportamiento tiene un efecto positivo, pero solamente en el nivel de apoyo que manifiestan a la medida sobre los automóviles.

Como cabía esperar, las personas que se sienten más capaces de cambiar sus hábitos —con la finalidad de cumplir con las exigencias derivadas de una medida política concreta— acreditan un mayor grado de apoyo a la medida, si bien, en este caso, solamente a la prohibición de los coches que emitan CO2 en 2029. Este efecto no se detecta, sin embargo, en relación con la medida sobre el agua.

Una explicación posible de esta divergencia podría ser que la medida sobre el agua tiene por objeto ajustar un comportamiento (en este caso, el patrón de consumo de agua de los españoles) a una situación futura (la escasez de recursos hídricos como consecuencia del cambio climático). Estas políticas de ajuste o adaptación son vistas, generalmente, como una responsabilidad de las administraciones públicas, las cuales deberían adaptar las infraestructuras del país a la nueva situación, involucrando a los ciudadanos solamente de un modo pasivo. El resultado de esta visión es que se minimiza el papel que juega la eficacia personal en la opinión de la gente a la hora de decidir si se apoya o no la iniciativa.

• El nivel de resistencia de los individuos a introducir cambios en su vida afecta también a su apoyo a la medida sobre los coches.

En cambio, la resistencia de la gente a cualquier tipo de cambios no tiene ningún efecto en el grado de apoyo que manifiestan a la medida sobre el agua. Este resultado podría explicarse por el hecho de que las políticas de adaptación, como se ha dicho en el apartado anterior, se asocian en general con esfuerzos bajos a nivel individual. Adicionalmente, la medida analizada en este caso se basa en el empleo de incentivos; así, un «premio» (el descuento en la factura del agua) compensa el esfuerzo individual que supone reducir su consumo.

En cuanto a la medida sobre los automóviles, las personas que más se resisten a cualquier tipo de cambios son ligeramente más proclives a apoyarla que en el caso del agua. Este sorprendente resultado podría deberse a que la gente percibe una cierta compensación entre la exigencia actual de un cambio pequeño (no usar el coche contaminante), frente a la futura exigencia de cambios enormes, derivados de los impactos severos del cambio climático en España.

• La lejanía con la que los ciudadanos perciben los efectos del cambio climático tiene efectos mixtos en el grado de apoyo a las medidas.

Contrariamente a lo que podría esperarse, la lejanía con la que las personas perciben los efectos del cambio climático no tiene un efecto directo en el grado de apoyo a la medida sobre los coches, y solo un efecto ligeramente negativo en la medida sobre el consumo de agua (es decir: las personas que no creen en los efectos perniciosos del cambio climático o que, aun aceptándolos, piensan que no van a afectarles personalmente, dan algo menos de apoyo a la medida del agua).

Por otra parte, la lejanía con la que las personas perciben los efectos negativos del cambio climático afecta a otros dos factores: la eficacia percibida de las medidas y el grado de responsabilidad individual percibida de actuar contra el cambio climático. Así, cuanto más lejanos se ven los efectos del cambio climático, más baja es la eficacia percibida de las medidas y menor el sentimiento de responsabilidad individual.

En definitiva, aun cuando el efecto directo de la lejanía con que se perciben los efectos negativos del cambio climático sea nulo o bajo, hay dos efectos indirectos que intervienen en la ecuación: la eficacia percibida de la medida y la responsabilidad personal ante el cambio climático. De este modo, el efecto causal global de este factor en el grado de apoyo a las medidas es considerable y su importancia no puede ser rechazada.

La segunda parte de este estudio analiza en qué medida las personas estarían dispuestas a dar su apoyo a una política en virtud de la cual se gravara la emisión de CO2. 

Para ello se planteó a los encuestados un escenario hipotético en el cual se convocaba un referéndum para someter al juicio de los ciudadanos la implementación de un impuesto vinculado a la emisión del gas.

A tal efecto, se realizó un experimento con objeto de comprobar hasta qué punto la redacción de la pregunta condicionaba la respuesta (por ejemplo, empleando en un caso el término impuesto y, en el otro, el término precio). También se puso a prueba si destinar a usos diversos el dinero recaudado con el mencionado impuesto tenía, en cada caso, un efecto igualmente diverso sobre la percepción del carácter justo de la tasa, de su efectividad y sobre el nivel de apoyo a la medida por parte de la persona encuestada.

Así, se plantearon cuatro escenarios, uno en el que no se informaba sobre el destino de los fondos recaudados, otro que planteaba que los fondos recaudados con la medida se destinarían a poner en marcha y mantener programas de conservación medioambiental, y otro en que además de estas medidas se distribuirían subvenciones públicas para ayudar a las familias con menos recursos a afrontar este gasto, además de un último en el que los fondos permitirían reducir otros impuestos.

Los resultados obtenidos señalan que los españoles darían más apoyo a un eventual impuesto sobre las emisiones de CO2 en función de dos condiciones: que la medida tuviera un carácter social, es decir, que afectara de un modo diverso a los ciudadanos según su nivel socioeconómico, y que se combinara con la posibilidad de reducir otros impuestos de carácter general. En cambio, el hecho de que los fondos sirvieran para implementar políticas medioambientales no tuvo efecto en ningún sentido, lo que va en contra de resultados de estudios semejantes realizados en otros países.

Asimismo, en el estudio no se obtuvo evidencia de que denominar «precio» o «impuesto» al gravamen propuesto tuviera algún efecto distintivo en el nivel de apoyo de la ciudadanía a la medida.

En resumen, este estudio indica que mientras la palabra utilizada para denominar el gravamen al CO2 no tiene impacto en la opinión favorable o desfavorable de los ciudadanos, definir el destino de los fondos recaudados si tiene un impacto positivo, y en particular si los fondos recaudados son utilizados para reducir otros impuestos. 

Los resultados muestran que el factor más importante para explicar el apoyo a las políticas estudiadas es el hecho de que los ciudadanos las perciban como eficaces. Pueden considerarse como secundarios el resto de los factores, es decir, la percepción sobre la propia responsabilidad a la hora de actuar contra el cambio climático, la capacidad individual de cambiar el propio comportamiento, la resistencia a cualquier tipo de cambio y la lejanía con la que las personas perciben el cambio climático. Su efecto, en cualquier caso, varía en función de la política estudiada.

Asimismo, los resultados obtenidos en la segunda parte de la investigación, relativa a la introducción de un impuesto sobre las emisiones de CO2, sugieren que el uso dado a los fondos recaudados mediante dicho gravamen es un factor importante en el apoyo ciudadano, por lo que debe tenerse en cuenta en cualquier debate que ponga sobre la mesa este tipo de medida.

Así pues, las personas al frente del diseño y la implementación de políticas públicas deberían, antes que nada, centrarse en comunicar con éxito la eficacia esperada de las medidas propuestas. Y puesto que las personas tienen distintas razones para dar apoyo a una medida —razones que dependen, además, de si se ven o no afectadas por ella—, los administradores públicos tendrían que definir su público objetivo con precisión y diseñar estrategias para activar el apoyo, tanto de los individuos directamente afectados como el de los no afectados. 

Finalmente, con objeto de invertir mejor los recursos disponibles y maximizar el apoyo del público, los administradores públicos deberían adaptar la estrategia a las características específicas de cada medida que haya que implementar.

El País (2019):  «El 59% de los españoles pide medidas “muy urgentes” contra el calentamiento», El País, 8 de diciembre de 2019.

IPPC (2018): Global warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty ​​​.

MORENO RODRÍGUEZ, J.M. (coord.) (2005): Evaluación preliminar de los impactos en España por efecto del cambio climático (Madrid: Ministerio de Medio Ambiente).

NASA (2019): Climate change: how do we know?