Las prestaciones monetarias en España (parte positiva de las barras en el gráfico) presentan un marcado carácter anticíclico, aumentando en los peores años de la crisis. Destacan por su importancia las prestaciones de jubilación y supervivencia, seguidas de las de desempleo. El resto de las transferencias (enfermedad, discapacidad, familia, exclusión social, vivienda y educación) apenas alcanzan el 2% del PIB. El IRPF y las cotizaciones sociales (tramo negativo del gráfico) son más estables en el tiempo y su cuantía es inferior a la de las prestaciones monetarias.

La distribución derivada de las rentas de mercado empeora durante la crisis, como muestra la evolución del índice de Gini hasta 2014. A partir de 2015 se produce una ligera mejora de la distribución. Sin embargo, tanto los impuestos como los gastos sociales tienen, en general, un potente efecto redistributivo. Como consecuencia de estas políticas, la distribución de la renta disponible es más igualitaria que la de mercado, aunque la renta disponible del 10% más rico de la población llega a ser catorce veces mayor que la del 10% más pobre. En cualquier caso, el índice de Gini no ha recuperado el nivel anterior a la última crisis.

El volumen de gasto total en prestaciones monetarias sobre el PIB resume el esfuerzo que realiza cada país en la corrección de la desigualdad. Es uno de los factores determinantes del poder redistributivo de los sistemas de prestaciones. Los datos y simulaciones que se presentan a continuación han sido elaborados con EUROMOD, un modelo de microsimulación de impuestos y prestaciones de la Unión Europea.

En 2018 España se situaba en el decimotercer lugar entre los países de la UE según ese indicador, ligeramente por encima de la media. Tienen mayor peso las prestaciones de sustitución de rentas (desempleo, jubilación, supervivencia, enfermedad y discapacidad) que las de garantía de mínimos (familia, exclusión social, educación y vivienda).

Podemos distinguir cinco modelos de países. Los nórdicos tienen un volumen de gasto elevado tanto en prestaciones de garantía de mínimos como en prestaciones de sustitución de rentas. En los países del este, el volumen es menor que el de la media de la UE-28 para ambos tipos de prestaciones. Los países mediterráneos y los continentales tienen un comportamiento similar (por encima de la media) en prestaciones de sustitución de rentas, pero en las de garantía de mínimos muestran divergencias. Los países continentales se sitúan aproximadamente en la media de gasto de la UE-28, pero los mediterráneos están claramente por debajo. Por último, los países anglosajones destinan proporcionalmente un mayor gasto a las prestaciones de garantía de mínimos que a las de garantía de sustitución de rentas.

Respecto a los ingresos, los correspondientes a IRPF y cotizaciones sociales de los trabajadores en España son bajos comparados con la media europea, por debajo del 9% del PIB. Únicamente Chipre, Irlanda, Luxemburgo, Estonia y Lituania se sitúan por debajo de España. En el otro extremo, Dinamarca es el país que cuenta con ingresos más elevados, consiguiendo una recaudación cercana al 27% del PIB.

En lo que se refiere al peso de los ingresos considerados, se observa que en la media de la UE tiene un mayor peso el impuesto sobre la renta, España sigue esta tendencia. Y se detecta que en algunos países del este europeo la tendencia es la contraria, al tener los ingresos por cotizaciones sociales un mayor peso que el del impuesto sobre la renta.

Respecto a los modelos de países, los continentales cuentan con un volumen de ingresos superior a la media de la UE-28, tanto en el impuesto sobre la renta como en las cotizaciones sociales. Los países mediterráneos presentan ingresos en ambos casos inferiores a la media (salvo Italia). Los ingresos por el impuesto sobre la renta en los países nórdicos son superiores a la media, pero los ingresos por cotizaciones sociales están por debajo, mientras que en los países del este se produce lo contrario.

Como se observa en el gráfico, en España las prestaciones de sustitución de renta reducen la desigualdad por encima de la media europea (9.ª posición), mientras que las de garantía de mínimos tienen un efecto casi nulo (última posición de la UE).

Respecto a los ingresos públicos, el efecto redistributivo del IRPF en España es superior a la media europea (11ª posición), pero las cotizaciones sociales tienen un efecto negativo en cuanto a la redistribución. Es la única de todas las políticas analizadas que aumenta la desigualdad de los hogares.

El sistema de cotizaciones del trabajador a la Seguridad Social aumenta la desigualdad en España (caso único en la UE-28). El sistema utiliza unos tipos de cotización fijos sobre las bases de cotización, con unos importes mínimos y máximos que, en la práctica, hacen regresiva esta política. Sin embargo, la eliminación de los límites tendría un efecto muy reducido en la recaudación y en la redistribución final.

Por ello se ha simulado una política inspirada en el sistema belga, uno de los más redistributivos de la UE-28. Este sistema introduce una reducción de la cotización del trabajador (workbonus), que es mayor cuanto menor es el salario bruto. Este cambio dotaría al sistema de cierta progresividad. Aunque el tipo impositivo sigue siendo proporcional, la introducción de un mínimo exento haría que la cotización aumentara. La cotización media caería desde 116 a 114 euros mensuales, viéndose especialmente favorecidos los trabajadores con salarios reducidos, entre 800 y 1.300 euros al mes. Por encima de este último límite, la cotización del trabajador a la Seguridad Social crecería ligeramente. En el gráfico se muestra la diferencia entre la aplicación del sistema actual y la nueva propuesta.

La propuesta que se presenta a continuación consiste en simular a través de EUROMOD las rentas mínimas autonómicas en el caso de que esa cobertura fuera completa.

En España, el sistema de rentas mínimas autonómicas, o renta mínima de inserción, está presente en todas las
CC. AA., con diferentes importes, requisitos y duración. No obstante, los esquemas de funcionamiento tienen muchos elementos en común. Estas rentas suelen presentar el problema de que pocas personas de las que tienen derecho a recibir la ayuda la acaban recibiendo. La tasa de participación es, además, muy desigual por CC. AA., lo que indica que su implementación es deficiente en muchas regiones.

El gráfico muestra qué porcentaje supone el gasto que realiza actualmente cada comunidad autónoma respecto al que tendría que ejecutar si la cobertura de población potencialmente beneficiaria fuera completa. En algunas comunidades el gasto supera el 100% porque la protección la reciben, además de esos hogares, otros en situación vulnerable y las personas con salarios insuficientes o en situación transitoria de pobreza, como los beneficiarios de las ayudas de emergencia social.

Con la modificación de la Seguridad Social, las cotizaciones se reducen muy ligeramente, apenas 133 millones de euros anuales. La modificación de las rentas mínimas aumentaría el gasto un 58,9% (unos 2.000 millones anuales adicionales, del 0,29% al 0,46% del PIB). Este mayor gasto aumentaría el número de beneficiarios un 68% (577.491 hogares), con un importe mensual medio algo inferior (pasaría de 334 a 296 euros/mes).

Hay que destacar la posible interrelación entre las distintas políticas. Aunque se han planteado nuevos escenarios en dos ámbitos, estas tienen efectos en otras políticas. Cuando se introduce una reforma política en el simulador EUROMOD, los datos que este cambio produce en cada hogar afectan también al cálculo de las demás políticas, ya que algunas variables cambian en determinados hogares. En este caso, las políticas de jubilación, supervivencia, familiar y el impuesto sobre la renta se ven alteradas, aunque no ha habido ningún cambio en la regulación correspondiente. Es especialmente importante el cambio en la recaudación por IRPF, que disminuiría como consecuencia de estas nuevas propuestas en 1.664 millones de euros (las cotizaciones del trabajador a la Seguridad Social son consideradas gasto deducible en el IRPF y cambia de manera importante la factura fiscal de los trabajadores). 

Respecto al efecto redistributivo, si con el sistema actual las cotizaciones sociales del trabajador empeoran la distribución en 0,003 puntos, en el nuevo escenario mejoraría el índice de Gini en 0,008 puntos. Es decir, el sistema español devendría claramente redistributivo, pasando de la última posición a situarse con la propuesta en un nivel muy próximo a la media europea.

La modificación de las rentas mínimas mejoraría considerablemente el efecto redistributivo del sistema. Si la política actual reduce el índice de Gini 0,004 puntos, la nueva propuesta lo mejoraría más del doble, hasta un 0,010, ligeramente por encima de la media europea.

Respecto a la interrelación entre las distintas políticas, los cambios en las cotizaciones sociales y las rentas mínimas ocasionarían un ligero empeoramiento del efecto redistributivo del IRPF (de un 0,042 a un 0,041). En el lado contrario, los cambios propuestos mejorarían la capacidad redistributiva de las cotizaciones sociales y las rentas mínimas. Estas propuestas llevarían a las políticas españolas a tener un efecto redistributivo (0,210) ligeramente superior a la media europea (0,209).

El siguiente gráfico contiene un esquema del efecto redistributivo por tipos de política. La línea punteada magenta muestra el efecto redistributivo medio en la UE-28 (base 100). La línea negra representa la situación española actual, mientras que la línea amarilla refleja el resultado de las propuestas que se han mencionado.

En resumen, las políticas planteadas suplen las carencias detectadas. A pesar de que el coste de estos cambios no es desdeñable (3.694 millones de euros anuales), tal esfuerzo tendría un efecto redistributivo importante: el índice de Gini mejoraría como consecuencia de estas reformas en 0,016 puntos. Si en la actualidad el índice de Gini de las rentas de mercado (0,532) se reduce gracias a las políticas vigentes en España hasta un 0,338 —una diferencia considerable—, en el nuevo escenario aquí planteado este último valor descendería hasta el 0,322, lo que situaría a España ligeramente por encima de la media de la UE-28 en lo que se refiere a la capacidad redistributiva del sistema de impuestos y transferencias.

1. La crisis económica supuso en España un aumento de las prestaciones económicas, ya que algunas de ellas son claramente anticíclicas (como las de desempleo o contra la exclusión social). Los ingresos públicos analizados se han mantenido bastante estables.

2. Las prestaciones más cuantiosas son las de jubilación y supervivencia, seguidas por la de desempleo. El resto de las prestaciones tienen un volumen relativamente pequeño.

3. La distribución de las rentas de mercado en España es mucho más desigual en la actualidad que antes de que comenzara la Gran Recesión. El sistema de impuestos y transferencias redistribuye considerablemente la renta, aunque esta capacidad redistributiva también se ha debilitado por la crisis. El efecto redistributivo más importante se debe a las prestaciones por jubilación y supervivencia y al IRPF.

4. El gasto total en prestaciones monetarias en España en 2018 (12,6%) era ligeramente inferior a la media de la UE-28 (13,7%). Respecto al peso de los ingresos sobre el PIB analizados, España está también por debajo (8,2%) de la media europea (12%).

5. La capacidad redistributiva del sistema de impuestos y transferencias español está entre las más bajas de la UE-28, con una reducción de 0,194 en el índice de Gini, frente a una reducción media europea de 0,209 puntos. España se sitúa en la décima peor posición en cuanto a esta capacidad redistributiva. En el caso de las prestaciones de sustitución de rentas, España (0,146) está por encima de la media de la UE (0,134), en novena posición. Sin embargo, en el caso de prestaciones de garantía de mínimos, España (0,009) está muy por debajo de la media de la UE-28 (0,028), en la última posición.

6. En el caso de los ingresos ocurre algo similar. La mejora de la desigualdad provocada por el impuesto sobre la renta en España (0,042) está por encima de la media europea (0,035), en el undécimo puesto. Sin embargo, las cotizaciones sociales tienen un efecto negativo sobre la desigualdad en España (-0,003), rasgo único en Europa. Consecuentemente, España se sitúa en la última posición, quedando muy por detrás de la media europea (0,011).

7. Se detectan problemas especialmente graves en cuanto al efecto redistributivo de las cotizaciones a la Seguridad Social y las políticas contra la exclusión social, por lo que se proponen cambios en cada uno de estos ámbitos. Para analizar los efectos de estos cambios, en el caso de las cotizaciones a la Seguridad Social el nuevo escenario se ha inspirado en el sistema belga, y en el caso de las rentas mínimas, la propuesta ha sido lograr la aplicación efectiva de la regulación existente.

8. Los cambios simulados tienen un coste relevante, pero producen un impacto muy importante en la capacidad redistributiva del sistema de impuestos y prestaciones español. Como consecuencia de estos nuevos escenarios, el estado del bienestar español se situaría en el entorno europeo en cuanto al efecto redistributivo de las cotizaciones sociales y las políticas contra la exclusión social.