Espanya fa molt de temps que s’enfronta a desafiaments persistents en la lluita contra la pobresa i l’exclusió social, sobretot pel que fa als infants, els immigrants i els col·lectius vulnerables. La pandèmia de la covid-19 va exacerbar encara més aquestes desigualtats. Com a resposta, el maig de 2020 el Govern espanyol va aprovar l’ingrés mínim vital (IMV) per combatre la pobresa i l’exclusió social. No obstant això, la pobresa és un problema multidimensional que requereix polítiques complementàries, i encara no se sap del cert quin tipus de polítiques són les més eficaces per reduir-la.

Per avaluar l’impacte real d’aquestes polítiques, el 2021 el Ministeri d’Inclusió, Seguretat Social i Migracions (MSSIM) va engegar el Laboratori de Polítiques d’Inclusió per obtenir, a partir d’avaluacions aleatoritzades, evidència rigorosa i aplicable pel que fa a 32 programes d’inclusió social. Aquestes polítiques es van centrar en qüestions relacionades amb l’ocupació i l’emprenedoria, el suport social i l’accés a les prestacions socials, l’educació, les competències digitals, i l’habitatge i la pobresa energètica. S’adreçaven a beneficiaris de l’IMV i a altres col·lectius en risc de pobresa o exclusió social. Aquestes polítiques es van implementar a tot Espanya a través de governs autonòmics, ajuntaments i diverses organitzacions no governamentals (ONG). Els programes van comptar amb el finançament dels fons NextGenerationEU en el marc del Pla de recuperació, transformació i resiliència. Les avaluacions les va dur a terme el MISSM en col·laboració amb un equip d’investigadors coordinats pel CEMFI i J-PAL Europe.

Les avaluacions han proporcionat informació molt valuosa sobre l’eficàcia d’un ampli ventall d’estratègies per combatre la pobresa, i han contribuït a la institucionalització del disseny de polítiques basat en l’evidència empírica a Espanya. La majoria de programes van presentar efectes significatius en dimensions rellevants de la inclusió social i el benestar dels participants.

El percentatge de població en risc de pobresa o exclusió social, conegut habitualment com a taxa AROPE, comprèn les persones que es troben, com a mínim, en una d’aquestes tres situacions: a) en risc de pobresa, és a dir, que tenen una renda disponible equivalent que se situa per sota del llindar de risc de pobresa; b) en privació material i social severa, és a dir, que no es poden permetre, com a mínim, 7 dels 13 elements que la majoria de la població considera desitjables, o fins i tot necessaris, per a una qualitat de vida adequada, o c) vivint en una llar amb una intensitat laboral molt baixa, és a dir, una llar en què els adults que la conformen han treballat un 20% o menys del seu temps potencial total de treball en els últims 12 mesos.

Espanya té una de les taxes de pobresa i exclusió social més altes d’Europa. El 2024, la taxa AROPE se situava en el 24,5%, la quarta més alta de la Unió Europea (UE), mentre que la taxa mitjana de la UE era del 21%, segons Eurostat. A més, entre els menors de 16 anys, la taxa AROPE es disparava fins al 34,7%.



Malgrat que Espanya destina sumes importants a pensions i prestacions d’atur, els programes de protecció social continuen estant infrafinançats, i el 2023 representaven només el 18,5% del PIB, molt per sota de la mitjana de la UE, del 39,3%, segons Eurostat. Les diferències regionals en la implementació de les polítiques agreugen el problema. El 2020, la pandèmia de la covid-19 va provocar una caiguda de l’ocupació del 3%, cosa que va deixar en evidència la fragilitat dels fonaments del sistema de benestar espanyol. El nou ingrés mínim vital aspirava a reduir aquestes bretxes mitjançant transferències monetàries a les llars potencialment elegibles.
 
El 2023, la despesa anualitzada de l’ingrés mínim vital va pujar a 2.500 milions d’euros, i la prestació va arribar al 17% de les llars en risc de pobresa (amb un llindar situat en el 40% de la mediana). No obstant això, hi continua havent dubtes sobre l’abast i l’impacte de la mesura. Concretament, els sol·licitants de l’IMV s’enfronten a nombroses traves administratives, cosa que es tradueix en una bretxa de cobertura estimada (non take-up) del 56% de les llars que potencialment tindrien dret a la prestació (AIReF, 2024).
 

El Laboratori de Polítiques d’Inclusió és una iniciativa col·laborativa que té com a objectiu generar evidència empírica sobre les polítiques d’inclusió social a través d’avaluacions aleatoritzades. Creat el 2021 per la Secretaria General d’Inclusió (SGI) del MISSM, el laboratori s’emmarca en el Pla de recuperació, transformació i resiliència espanyol, i ha estat finançat per la Unió Europea (UE) a través dels fons NextGenerationEU. El laboratori opera per mitjà de col·laboracions entre la SGI i els organismes implementadors, entre els quals hi ha els governs de 13 comunitats autònomes i de la ciutat autònoma de Ceuta, quatre ajuntaments i 13 organitzacions no governamentals (per a més detalls, vegeu MISSM, 2024).

Una característica única del laboratori és l’aliança que s’estableix entre la SGI i dues institucions científiques, el CEMFI i J-PAL Europe. El CEMFI és la fundació del Banc d’Espanya i una institució líder en recerca i formació de postgrau en economia a Europa. J-PAL (Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab) és un centre de recerca internacional que té com a objectiu reduir la pobresa garantint que les polítiques es basen en evidència científica. Abhijit Banerjee i Esther Duflo, cofundadors de J-PAL, van rebre el Premi Nobel d’Economia el 2019 per la seva manera pionera d’abordar la mitigació de la pobresa global. La tasca de J-PAL es desplega a través d’una xarxa global de més de 900 professors universitaris que han dut a terme més de 2.300 avaluacions aleatoritzades en 121 països. Almenys 850 milions de persones ja s’han beneficiat de programes basats en les avaluacions dutes a terme pels investigadors de J-PAL.

En l’estudi que ens ocupa, l’equip científic del laboratori va treballar sota la direcció de Samuel Bentolila (CEMFI) i Mònica Martínez-Bravo (originalment al CEMFI), juntament amb Ana García-Hernández (J-PAL Europe). Més de 18 investigadors de vuit institucions espanyoles i estrangeres van oferir suport científic per garantir el rigor metodològic. L’equip va cooperar amb la SGI al llarg de tot el cicle de vida del projecte, des del disseny fins a la implementació, l’avaluació i la divulgació.

Es van dur a terme un total de 32 avaluacions, amb una inversió de 212 milions d’euros, que van beneficiar més de 175.000 persones directament o indirecta. El mateix laboratori serveix com a model per al desenvolupament de polítiques basades en l’evidència empírica. Entre els elements específics per ser utilitzats com a evidència, hi ha un informe d’avaluació detallat per a cada projecte, una base de dades interactiva al lloc web del laboratori, amb els indicadors d’impacte de tots els projectes, i un resum que destaca deu lliçons clau que es poden extreure en termes de polítiques (MISSM, 2024).
 

Tot i que el corpus d’estudis rigorosos sobre la reducció de la pobresa ha crescut en les últimes dècades, hi continua havent llacunes importants en termes d’evidència, sobretot a Europa i en l’àmbit de la inclusió social. Quan els responsables polítics han d’actuar sense evidència local sòlida, sovint prenen les decisions des de la intuïció. Però moltes vegades, a banda de basar-se en posicionaments ideològics, la intuïció s’equivoca, i els principis generals, fins i tot quan són correctes, resulten massa vagues per formular polítiques. Una avaluació aleatoritzada ben dissenyada pot analitzar hipòtesis específiques sobre una política concreta i estimar-ne l’impacte causal. Així mateix, permet analitzar rigorosament elements individuals de les polítiques i conèixer a fons els mecanismes que condueixen al canvi.

Intentar estimar l’impacte d’un programa simplement comparant els resultats d’un grup de participants amb els d’un grup de persones que no hi participen implica el risc d’introduir biaixos en l’estimació de l’impacte. Tot i que podem prendre en consideració les característiques observables de les persones de la mostra quan estimem els efectes d’una intervenció, és possible que no estimem aquests efectes correctament si les característiques no observades que afecten el resultat que ens interessa no estan equilibrades entre tots dos grups. Per exemple, pot ser que les persones matriculades en un programa educatiu estiguin més motivades per aprendre que les que no s’hi han matriculat. Assignar de manera aleatòria una mostra de potencials al grup de tractament (el grup al qual s’aplicarà la política en qüestió) o al grup de control (el grup al qual no s’aplicarà) és una eina molt potent per estimar l’impacte causal de les polítiques. L’assignació aleatòria ajuda a garantir que no es produeixin biaixos sistemàtics en la composició dels dos grups en termes de característiques observades o no observades. D’aquesta manera, les diferències que s’observen entre els dos grups després de la intervenció es poden atribuir a l’impacte causal del programa o la política.

Fins i tot aplicant mètodes d’avaluació rigorosos, sovint els laboratoris de polítiques com el que es va engegar a Espanya s’enfronten a nombrosos reptes. En primer lloc, s’han d’adaptar a les dinàmiques i els cicles polítics, ja que els entorns polítics canviants solen requerir actuacions ràpides, mentre que l’avaluació rigorosa demana més temps. En segon lloc, cal col·laborar amb investigadors de primer nivell per garantir la qualitat de l’anàlisi. Malgrat la robustesa metodològica de les avaluacions aleatoritzades, a la pràctica aquestes presenten una sèrie de desafiaments que requereixen assessorament científic sòlid al llarg del cicle d’avaluació. Un tercer requisit és alinear els calendaris, les prioritats i les dinàmiques de treball dels acadèmics i els responsables polítics, que es poden desajustar fàcilment. En quart lloc, per tal que el model sigui sostenible, és imprescindible comptar amb un pressupost estructural i una certa capacitat administrativa interna. Per acabar, resulta essencial garantir que els investigadors puguin accedir a les dades administratives individuals, ja que aquestes poden ser molt útils per abordar limitacions en la recollida de dades de camp i permeten avaluar l’impacte a llarg termini sense necessitat d’enquestes de seguiment que tenen un elevat cost econòmic.
Si el Laboratori de Polítiques d’Inclusió va aconseguir gestionar amb èxit aquests desafiaments, va ser gràcies a certs factors facilitadors, com ara una forta voluntat política per generar evidència rigorosa i la disponibilitat de recursos suficients; la intensa participació d’investigadors afiliats al CEMFI, a J-PAL i a altres institucions, i la inversió en termes de recursos humans en el sector públic, cosa que va ser clau perquè els responsables polítics confiessin en la metodologia, i a més va millorar la seva capacitat per incorporar els resultats a la seva agenda política. Finalment, un últim factor clau és col·laborar amb organismes executors que estiguin familiaritzats amb el context en qüestió i la població objectiu, sobretot quan es treballa amb col·lectius vulnerables.

 

Les avaluacions del laboratori comprenen diverses dimensions socials clau: ocupació i emprenedoria (14 programes), suport social i accés a prestacions socials (13), educació (9), competències digitals (7) i habitatge (1). Entre les persones en risc de pobresa o exclusió social, alguns dels principals grups de població objectiu van ser els infants i els joves, les mares solteres, les persones en situació d’atur, els immigrants, la població d’ètnia gitana i les persones amb discapacitats. Com que no és possible presentar adequadament els resultats de tots els projectes (vegeu MISSM, 2024), en aquest apartat en destacarem només dos.

A tot Europa, les comunitats d’ètnia gitana s’enfronten a desavantatges persistentes en l’educació, la participació en el mercat laboral o la inclusió social. A Espanya, els joves d’ètnia gitana presenten uns resultats acadèmics significativament pitjors i unes taxes d’abandonament escolar considerablement més elevades, a més d’experimentar una taxa de pobresa superior al 80% i una taxa d’atur de més del 50%. No obstant això, nombrosos estudis econòmics subratllen que l’educació és una potent eina per reduir la desigualtat i millorar les perspectives econòmiques.

Una avaluació aleatoritzada va analitzar un programa implementat per la Fundación Secretariado Gitano en diverses regions espanyoles amb l’objectiu de reduir la bretxa educativa que afecta els joves d’ètnia gitana, així com, en termes més generals, fomentar la inclusió social entre la comunitat gitana. El programa combinava activitats de reforç escolar amb suport social personalitzat per a les famílies, i a més incloïa competències digitals. La intervenció educativa va combinar classes de reforç escolar impartides fora de l’àmbit escolar amb orientació educativa personalitzada i intervencions a escala comunitària.

Un total de 399 famílies van ser assignades aleatòriament al grup de tractament o a un grup de control. Les famílies del grup de tractament es van beneficiar d’un paquet molt complet de serveis educatius i socials, mentre que les del grup de control no van ser objecte de cap tipus d’intervenció durant el període d’estudi. El programa es va desenvolupar al llarg d’un curs escolar.

Els resultats revelen que la intervenció va conduir a millores substancials en termes de rendiment acadèmic. Les notes mitjanes escolars van millorar 0,11 desviacions estàndard i la puntuació de les proves estandarditzades va millorar 0,88 desviacions estàndard –magnitud que es considera significativa en la literatura sobre educació. Els resultats desglossats per assignatures mostren efectes rellevants en les matèries lingüístiques, amb un increment de 0,15 desviacions estàndard en les notes escolars tant de castellà com d’anglès. En les proves estandarditzades, els estudiants objecte de la intervenció van obtenir una puntuació 0,58 i 0,89 desviacions estàndard més alta en lectura i matemàtiques, respectivament.



La intervenció va augmentar significativament les aspiracions educatives dels estudiants, malgrat que no va tenir efectes detectables en la motivació general. D’altra banda, va tenir un petit impacte negatiu en les expectatives que els alumnes perceben en els seus professors, la seva autoeficàcia i les seves relacions a l’escola, cosa que pot reflectir un nivell més alt de consciència d’un mateix i d’importància de la seva percepció sobre els professors, els companys i ells mateixos, o bé més sinceritat o autocrítica a causa d’una percepció més acusada de ser objecte d’anàlisi entre els estudiants del grup de tractament. Val la pena destacar que el programa va incrementar notablement la participació dels progenitors en l’educació dels seus fills. 

Les persones amb discapacitat intel·lectual i del desenvolupament (DID) tenen unes taxes d’ocupació molt més baixes que la població general, així com un nivell més baix d’inclusió social i benestar. Per analitzar l’eficàcia d’una innovadora metodologia de suport concebuda per ajudar les persones amb DID a trobar feina, la SGI va col·laborar amb l’ONG Confederación Plena inclusión España i amb l’institut de recerca IDOCAL.

L’avaluació va comparar dues estratègies. La primera política és la de l’ocupació personalitzada, un mètode desenvolupat pel Departament d’Educació nord-americà el 2001. En aquest mètode, un treballador social ofereix suport a la persona amb DID en quatre fases seqüencials: 1) descobriment: s’exploren les fortaleses, les preferències i les necessitats de la persona amb DID, amb la implicació de la família; 2) planificació: s’identifiquen possibles empreses; 3) negociació: es concerten entrevistes entre les persones amb DID i les possibles empreses i es desenvolupa una proposta de creació d’ocupació, i 4) seguiment: en cas que el procés culmini amb la creació d’un lloc de treball, es manté un contacte continuat amb la persona amb DID i l’empresa. La segona estratègia és una política estàndard d’ocupació amb suport, un enfocament menys intensiu i complet que té com a objectiu dotar les persones amb DID de certes competències que els permetin adaptar-se a les demandes del mercat laboral, i se centra només en ofertes laborals ja existents.

La intervenció va ser implementada per 44 entitats associades a Plena inclusión i ubicades en 12 comunitats autònomes i a la ciutat autònoma de Ceuta. Va incloure 512 persones amb DID d’entre 20 i 52 anys, amb un grau de discapacitat d’entre el 33 i el 78% i que es trobaven en situació d’atur o treballaven menys de 20 hores a la setmana. Aquestes persones van ser assignades aleatòriament a una de les dues polítiques. La intervenció va tenir lloc entre l’octubre de 2022 i el juliol de 2023.

Els resultats mostren que, en finalitzar el període de la intervenció, els participants del grup d’ocupació personalitzada tenien una probabilitat de treballar 7 punts percentuals superior i treballaven, de mitjana, 1,4 hores més. No obstant això, aquests efectes van desaparèixer al cap de quatre mesos, la qual cosa posa de manifest la necessitat d’un suport institucional continuat per mantenir els efectes positius de la intervenció. Aquestes persones també van experimentar un increment de 0,11 contractes i un augment de 10 punts percentuals en la participació en activitats formatives considerant un període de 12 mesos. Aquests efectes van ser encara més accentuats un cop transcorreguts quatre mesos (Bentolila i Domenella, 2025).


 

Els índexs generals d’inclusió social i benestar, elaborats a partir d’enquestes, mostren increments significatius, i la probabilitat de participar en activitats de voluntariat en els últims 12 mesos augmenta 20 punts percentuals. Tots aquests impactes es mantenen en el temps.

El 2021 el Ministeri d’Inclusió, Seguretat Social i Migracions va llançar 32 projectes pilot per promoure la inclusió social com a complement de l’ingrés mínim vital. Es va destinar un import total de 212 milions d’euros a aquests projectes del Laboratori de Polítiques d’Inclusió, dels quals es van beneficiar 175.000 persones. Les polítiques abordaven qüestions relacionades amb l’ocupació i l’emprenedoria, el suport social i l’accés a l’IMV, l’educació, les competències digitals, i l’habitatge i la pobresa energètica. Aquestes polítiques es van implementar a tot Espanya en col·laboració amb governs autonòmics, ajuntaments i diverses ONG. 

Els projectes es van desenvolupar com a avaluacions aleatoritzades. Es van implementar i avaluar en col·laboració entre el MISSM i un equip d’investigadors acadèmics coordinats pel CEMFI i J-PAL Europe. Els resultats de molts d’aquests projectes conformen la base d’una sèrie d’articles científics que actualment es troben en procés d’elaboració.

Es tracta d’una iniciativa pionera per la seva escala i ambició, la col·laboració entre els tres nivells de govern i diverses ONG, i el seu compromís amb una avaluació rigorosa mitjançant una aliança amb l’àmbit acadèmic. El laboratori ha permès obtenir informació molt valuosa sobre l’eficàcia d’un ampli ventall de polítiques d’inclusió, ha contribuït a la institucionalització del disseny de polítiques basat en l’evidència empírica a Espanya i, finalment, però no per això menys important, ha identificat alguns efectes positius significatius sobre dimensions rellevants de la inclusió social i el benestar dels participants en la majoria de programes. Sis d’aquests projectes s’estan implementant a més gran escala. Veient els resultats, cal esperar que aquest exemple condueixi a un ús més ampli de l’avaluació aleatoritzada de les polítiques públiques i contribueixi a l’ús de l’evidència empírica a Espanya.
 

Aquest article ofereix una visió general de les característiques, el funcionament i els resultats del Laboratori de Polítiques d’Inclusió, una iniciativa innovadora per analitzar un gran nombre de projectes que implementen polítiques d’inclusió social a Espanya a través d’avaluacions aleatoritzades. S’emmarca en el Pla de recuperació, transformació i resiliència espanyol, i ha estat finançat per la Unió Europea (UE) a través dels fons NextGenerationEU. La coordinació de l’equip de recerca va comptar amb el finançament del CEMFI, J-PAL Europe i l’Observatori Social de la Fundació ”la Caixa”.

BENTOLILA, S., i Y. DOMENELLA (2025). «Disability and Labor Inclusion: Experimental Evidence from Spain», document de treball del CEMFI 2528.

CALLE, M.; A. GARCÍA-HERNÁNDEZ; P. GIANNATTASIO i I. TORRES-ROJAS (2025). «Educational Support Program for Roma Families», document de treball.

AUTORITAT INDEPENDENT DE RESPONSABILITAT FISCAL (2024). «Tercera opinión. Ingreso mínimo vital», opinió 2/24, Madrid.

MINISTERI D’INCLUSIÓ, SEGURETAT SOCIAL I MIGRACIONS (2024). «Palancas para la inclusión. Recomendaciones del Laboratorio de Políticas de Inclusión en base a la evidencia científica», Madrid.