Durant les dues últimes dècades hi ha hagut importants canvis demogràfics, laborals i socioeconòmics als països rics que han tingut com a conseqüència un augment remarcable de la vulnerabilitat social de la infància i un augment de la desigualtat d’ingressos entre les famílies amb menors dependents. Tot plegat no ha fet sinó im­pulsar la tendència a l’alça de les taxes de risc de pobresa infantil, amb l’agreujant que va representar la recessió econòmica del 2008.

Abans de la crisi, les taxes de pobresa infantil a Espanya ja eren prou més altes que a molts països de la Unió Europea, de manera que l’augment de les dificultats econòmiques de les famílies en la darrera dècada ha estat molt gran. Si fixéssim el llindar d’ingressos suficients per evitar la pobresa en el valor del 2008, el nombre de menors que viuen en llars que ja no arribaven a aquest llindar el 2014 hauria passat del 27% al 39%, la qual cosa representa un increment del 45% en tan sols set anys. A conseqüència d’això, i tot i la reducció de la taxa d’atur des del 2014 fins avui, el nostre país continua formant part del grup amb més pobresa infantil de tota la Unió: prop d’un de cada quatre menors (el 26,8%) viu per sota del llindar de pobresa (gràfic 1). 

La major part de països de la Unió Europea amb alts nivells de pobresa infantil són també els que fan un esforç pressupostari més baix en prestacions familiars. Al gràfic 2 veiem que països com ara Dinamarca, amb un nivell alt de despesa en prestacions a la família (3,5 punts del PIB), aconsegueix tenir la taxa de risc de pobresa infantil més baixa de la UE, mentre que Espanya, amb una despesa de menys de la meitat (1,3 punts del PIB) i lluny de la mitjana europea, presenta una de les taxes de risc de pobresa infantil més altes, juntament amb Romania, Bulgària, Grècia i Itàlia.

A més a més del pes de les polítiques familiars, la pobresa infantil està estretament relacionada amb la capacitat redistributiva de tot el sistema de prestacions i impos­tos per tipus de llar. Des d’una perspectiva comparada, la capacitat redistributiva global del sistema espanyol per a les llars amb menors és molt limitada i és inferior a la d’altres sistemes europeus com ara l’alemany, el francès, el britànic i fins i tot l’italià. El Regne Unit aconsegueix reduir la desigualtat d’ingressos entre les famí­lies amb menors dependents en gairebé el 40%, França i Alemanya una mica més del 30%, i Espanya només el 23%. Si no tenim en compte el paper de les pensions contributives, encara ens situaríem més lluny del Regne Unit, França i Alemanya, la qual cosa indica que, més enllà de les pensions contributives, el nostre sistema de prestacions i impostos no redistribueix gaire cap a les famílies joves amb menors dependents.

La feblesa de les polítiques públiques destinades a les famílies és una de les causes principals de la fràgil xarxa de seguretat del nostre estat del benestar. Aquesta fragi­litat ha estat compensada, com passa en altres països del sud d’Europa, per la xarxa familiar: la primera –i moltes vegades l’única– xarxa per a moltes llars durant la crisi econòmica.

A diferència del que passa a Espanya, una de les polítiques públiques familiars més generalitzades als països de la UE és una prestació universal per menor dependent, finançada amb impostos generals o amb cotitzacions socials. Aquesta política, de quantia variable i complementada fins i tot amb prestacions destinades als més po­bres o bé desgravacions fiscals lligades a la família, no és vigent als 28 països de la Unió; n’hi ha onze que no l’apliquen, i són precisament aquests els que registren les taxes més elevades de pobresa infantil del continent.

Segons la quantia de la prestació universal en paritat de poder adquisitiu, és possible fer tres grans agrupacions de països (gràfic 3a). Al primer grup hi hauria els cinc amb prestacions més altes, de més de 110 euros mensuals: Luxemburg, Alemanya, Àustria, Irlanda i França; al segon, els set països amb quanties que van de 70 a 95 euros mensuals, aproximadament: Dinamarca, el Regne Unit, Suècia, Bèlgica, Fin­làndia, els Països Baixos i Estònia; finalment, el grup de cinc països amb ajudes més petites, la majoria a l’est d’Europa, que no arriben als 70 euros: Hongria, Lituània, Eslovàquia, Letònia i Romania. En alguns d’aquests països la prestació universal es combina amb diverses prestacions condicionades per ingressos, com ara un suport addicional a les famílies amb menys recursos.

Els altres onze països de la UE basen les prestacions monetàries a la infància en transferències condicionades per ingressos: Itàlia, Eslovènia, Grècia, Malta, Croàcia, Polònia, Xipre, Portugal, Bulgària, la República Txeca i Espanya (gràfic 3b). És im­portant remarcar que, si aquestes prestacions tenen un llindar de renda alt, poden tenir efectes redistributius semblants a una prestació universal i ser molt eficaces en la lluita contra la pobresa. En contrast, si tenen un llindar baix, la seva eficàcia pot ser baixa, encara que la quantia sigui alta. A més a més, alguns països no tenen un únic llindar d’ingressos, sinó diversos, i redueixen la quantia de la prestació a mesu­ra que els ingressos familiars augmenten.

A Espanya, les desgravacions fiscals, tant les estatals com les autonòmiques, són una part important del sistema d’ajudes a la infància. Dels instruments de caràcter estatal, el mínim per descendents de l’IRPF és el més important en beneficiaris i des-pesa, ja que el 2017 el van rebre més de 7 milions de contribuents i va esdevenir l’eix fonamental del sistema espanyol d’ajudes monetàries a les famílies. Aquesta deduc­ció no la reben les llars situades per sota del llindar de pobresa que estan exemptes de tributar l’impost, de manera que aquestes desgravacions no tenen pràcticament incidència en el risc de pobresa infantil. Les altres deduccions de l’IRPF tenen molta menys importància pressupostària , ja que tan sols representen 9 milions d’euros en el cas de la deducció per a famílies monoparentals o 949 milions en el de la deducció per família nombrosa.

La prestació per fill a càrrec és l’única transferència a les famílies amb menors de­pendents. El seu pes pressupostari era d’uns 1.375 milions d’euros el 2017, abans de la reforma que es va fer el 2019, i menys d’una tercera part de la despesa fiscal en desgravacions fiscals per fill, la qual cosa suposava aproximadament entre 4.000 i 5.000 milions d’euros (gràfic 4). El 2019, després de la reforma, el pes pressuposta­ri de la prestació per fill a càrrec ha arribat a uns 1.800 milions d’euros, dels quals prop de 500 milions es destinen a menors sense discapacitat. La quantia actual de la prestació és de 28,4 euros mensuals per menor per a famílies amb ingressos anuals baixos, de menys d’uns 12.700 euros anuals (si només hi ha un fill dependent a la llar), i 49 euros mensuals per a famílies amb ingressos molt baixos, d’uns 4.700 euros anuals (si només hi ha un fill dependent a la llar). 

La reforma governamental de la prestació per fill a càrrec que s’ha dut a terme el 2019 ha representat un augment de la quantia de la prestació del 17% (de 24,2 a 28,4 euros mensuals per menor) per a llars amb ingressos baixos, i del 100% per a les llars amb ingressos molt baixos (de 24,2 a 49 euros per menor). Això eleva el nombre de llars perceptores en un 5% i la despesa en la prestació en un 66%.

Aquesta política és un pas en la bona direcció, però la seva eficàcia per reduir la pobresa infantil continua sent limitada, com veiem al gràfic 5, ja que el percentatge de menors que es troben per sota del llindar de pobresa pràcticament no canvia: del 31,9% baixa al 31,8% després de la reforma. En tot cas, la reforma sí que redueix més, tot i que encara poc, la fractura entre els ingressos dels menors i el llindar de pobresa (la intensitat), que passa del 38,1% al 36,9%.

Com a guia per dissenyar prestacions familiars més eficaces que les actuals i a un cost pressupostari assumible, hem fet un exercici de simulació que consisteix a avaluar l’eficàcia i l’eficiència de diverses reformes, les quals milloren la quantia i la cobertura de la prestació per fill a càrrec i plantegen una nova prestació universal per fill de quantia mitjana en el context de la Unió Europea.

Dues de les polítiques consisteixen a reformar la prestació per fill a càrrec tot mantenint la condició d’ingressos; l’una augmenta la quantia de la prestació fins a 145,50 euros mensuals (la política que multiplica la quantia per sis) i l’altra ho fa fins a 97 euros mensuals (la que la multiplica per quatre) i ho combina amb un increment de la cobertura en pujar el llindar d’ingressos a 20.000 euros. La tercera és una política universal addicional (tributable o no) d’una quantia semblant.

Els resultats del gràfic 6 indiquen que hi ha diverses polítiques que tenen una eficà­cia alta: la PFC x6 i la PFC x4, que augmenta el llindar d’ingressos juntament amb les dues prestacions universals addicionals (tributable i no tributable). L’alçària de les barres blaves ens informa que aquestes polítiques aconsegueixen fer minvar el nombre de menors pobres del 31,8% actual a una mica menys del 30%. La PFC x6 és la que redueix menys aquest percentatge, però en canvi és la que redueix més la in­tensitat de la pobresa, que del 37% passa al 26,4% (barres taronges). Això suposa que si s’implementessin aquestes polítiques, el nombre de menors en llars amb ingressos per sota del llindar de pobresa baixaria entre el 7% i el 19%, mentre que la intensitat de la pobresa infantil baixaria entre el 8% i el 25%.

Cada política redueix en un grau diferent el percentatge de menors que hi ha per sota del llindar de pobresa, segons l’edat i els tipus de família amb la qual conviuen.

Els resultats del gràfic 7 indiquen que una política que augmenti la quantia i no tant la cobertura (PFC x6) reduiria més la pobresa a les llars monoparentals i a les famílies nombroses que no pas les altres polítiques. Al contrari, les altres polítiques reduirien una mica més la pobresa infantil a les llars amb dos o diversos adults i un

o dos menors.

Els resultats del gràfic 8 confirmen que una política que augmenti la quantia i no tant la cobertura (PFC x6) faria minvar la pobresa dels menors de totes les edats pràcticament igual (un 6-7%). En canvi, les altres tres polítiques reduirien més la incidència de la pobresa entre els majors de 6 anys. Les polítiques universals serien les més efectives per rebaixar el nombre de menors pobres que ja han arribat a l’ado­lescència, amb edats entre 13 i 17 anys.

Els gràfics 9 i 10 indiquen que una política que augmenti la quantia i no tant la cobertura (PFC x6) és particularment efectiva per reduir la intensitat de la pobresa entre les famílies de dos adults amb menors, mentre que les polítiques que augmen­ten la cobertura, com ara la PFC x4 i les universals, redueixen més la intensitat de les llars amb 3 menors o més i de les famílies monoparentals.

Finalment, la PFC x6 redueix considerablement la intensitat de la pobresa de tots els menors de 12 anys; mentre que les polítiques que augmenten la cobertura aconse­gueixen reduir més la intensitat dels més menuts (0-3 anys) i una mica menys la que pateixen els altres menors.

A mesura que augmentem el nombre de perceptors de la prestació per fill, aug­menta el cost de cada reforma; per això les polítiques universals són significativa­ment més costoses que les altres. En tot cas, per valorar ajustadament els costos d’implantació de cadascuna de les polítiques, hauríem de calcular també els costos potencials de control i administració, juntament amb la dimensió potencial del frau en declarar els ingressos i una estimació de la manca d’accés per les dificultats pràctiques per sol·licitar-les. 

A grans trets, com podem apreciar al gràfic 11, la política més cara és la prestació universal de 100 euros mensuals que rebrien totes les llars amb fills menors, 5,3 milions de llars, i que representaria una despesa addicional d’uns 9.500 milions d’euros a la de la prestació per fill a càrrec actual (1.750 milions d’euros). Si aquesta prestació universal tributés en l’IRPF, el cost seria una mica més baix, d’uns 8.000 milions d’euros. Totes dues polítiques universals resulten les més adequades si, a més a més de reduir la pobresa infantil i la seva intensitat, el que es pretén és compensar totes les famílies pel cost de criar els fills, la qual cosa, a mitjà termini, podria redundar en un augment generalitzat de la fecunditat. 

Si el nostre objectiu és reduir el nombre de menors per sota del llindar de pobresa, la prestació condicionada per ingressos (20.000 euros) d’una quantia de 97 euros mensuals resulta la més eficient quant al cost i l’eficàcia. Aquesta política tindria un cost pressupostari moderat (increment en 3.200 milions d’euros més de la despesa en polítiques familiars) i per cada mil milions d’euros de despesa baixaria 1,3 punts el percentatge de menors pobres i un 1% la intensitat de la seva pobresa. Aquesta prestació la rebrien 2,5 milions de llars on viuen 9,5 milions de persones.

Si el nostre objectiu principal és reduir la intensitat de la pobresa més que no pas el nombre de menors pobres, la política més eficient en termes de cost i eficàcia seria la prestació condicionada per ingressos d’uns 145 euros mensuals per fill (PFC x6). Aquesta política tindria un cost pressupostari d’uns 2.800 milions d’euros, i per cada mil milions d’euros de despesa reduiria en 0,8 punts el percentatge de menors pobres i un 2,6% la intensitat de la seva pobresa. Aquesta prestació la rebrien 1,6 milions de llars en què viuen 6,3 milions de persones.

1. Malgrat la reducció de la taxa de desocupació, Espanya continua estant entre els països de la Unió Europea que tenen més pobresa infantil: més d’un de cada qua­tre menors (el 26,8%) viu per sota del llindar de pobresa.

2. La feblesa de les polítiques públiques destinades a les famílies és una de les causes principals de la fràgil xarxa de seguretat del nostre estat del benestar. En contrast, una de les polítiques familiars més generalitzades als països de la UE és una pres­tació universal per menor dependent.

3. La prestació per fill a càrrec condicionada per baixos ingressos és l’única transferèn­cia monetària a les famílies pobres amb menors dependents a Espanya. A causa de la baixa quantia, uns 28,4 euros mensuals per fill (o 49 si la llar pateix pobresa severa), l’impacte que té sobre la renda disponible de les famílies és molt limitat.

4. Les desgravacions fiscals –com ara el mínim per descendent de l’IRPF– són una part important del sistema d’ajudes a la infància a Espanya. Aquesta deducció, però, no és reemborsable per a les llars situades per sota del llindar de pobresa, ja que estan exemptes de tributar, de manera que amb prou feines incideix en el risc de pobresa infantil.

5. La reforma de la prestació per fill a càrrec duta a terme el 2019 ha implicat un augment de la quantia de la prestació, sobretot per a les llars amb menors que estan en situació de pobresa severa. En tot cas, l’impacte sobre el nombre de menors pobres i la intensitat de la pobresa ha estat força limitat, la qual cosa de­mostra que amb aquesta reforma no n’hi ha prou.

6. Si augmentés la quantia de la prestació per fill a càrrec fins a 97 o 145 euros men­suals, això seria eficaç per fer minvar la pobresa infantil i, especialment, la seva intensitat. Aquestes polítiques reduirien més la pobresa dels menors que viuen en llars monoparentals i en famílies nombroses. Si augmentéssim el límit d’ingres­sos per rebre-la, milloraria la cobertura i aconseguiríem reduir una mica més el nombre de menors pobres, amb una incidència especial en els que viuen en llars amb dos adults o més.

7. Una prestació condicionada a un màxim d’ingressos de 20.000 euros i per una quantia de 97 euros mensuals resulta la més eficient en termes de cost i eficàcia per reduir el nombre de menors per sota del llindar de pobresa: per cada 1.000 milions d’euros de despesa, el percentatge de menors pobres minvaria 1,3 punts i la intensitat de la seva pobresa, un 1%.

8. Una prestació d’uns 145 euros mensuals per fill (PFC x6) condicionada per in­gressos és la política més eficient quant al cost i l’eficàcia per reduir la intensitat de la pobresa: per cada 1.000 milions d’euros de despesa, la intensitat de la pobresa minvaria un 2,6% i el percentatge de menors pobres, 0,8 punts percentuals.

9. A mesura que augmentem la cobertura de la prestació per fill incrementant el valor de la condició d’ingressos, augmenta el cost de cada reforma; això fa que les polítiques universals siguin més costoses que les altres. Aquestes polítiques són molt adequades si, a més a més de reduir la pobresa infantil i la seva intensitat, es pretén compensar totes les famílies pel cost de criar els fills, la qual cosa, a mitjà termini, podria redundar en un augment generalitzat de la fecunditat.