La pobreza energética es una realidad en aumento en España desde el inicio de la crisis en 2008. Como consecuencia del aumento de las cifras de desempleo y de los precios de la energía, el número de hogares con un porcentaje de gasto en energía doméstica excesivo, falta de confort térmico en la vivienda y retraso en el pago de las facturas ha crecido de forma significativa ya desde 2007. Además, se ha constatado una mayor incidencia de la pobreza energética en determinados grupos socioeconómicos, tales como familias monoparentales, desempleados, pensionistas, familias con menores a cargo o familias con bajo nivel educativo, entre otros. Para abordar esta situación, desde la Asociación de Ciencias Ambientales (ACA) consideramos necesario impulsar una estrategia estatal con todos los agentes implicados que plantee tanto medidas paliativas para apoyar a los hogares vulnerables de forma efectiva en el corto plazo como soluciones estructurales, tales como la rehabilitación energética del parque de viviendas del país.

Con un recuerdo cada vez más distante en el tiempo de la simbólica quiebra del banco de inversión estadounidense Lehman Brothers en septiembre de 2008, los efectos de la crisis económica siguen siendo evidentes en amplias capas de la sociedad española. A pesar de las tasas positivas de crecimiento económico y el descenso de las cifras de paro registradas desde finales de 2013 existe la percepción de que continúa habiendo una pérdida persistente de poder adquisitivo, bienestar y derechos sociales. Dicha percepción se puede cuantificar en el hecho de que, desde el inicio de la crisis, cada vez más ciudadanos se han visto incapaces de hacer frente a sus facturas domésticas de energía, lo que ha derivado en una situación creciente de pobreza energética en nuestro país.

Publicados desde 2012, los informes de la ACA describen la pobreza energética como una situación en la que un hogar “es incapaz de pagar una cantidad de energía suficiente para la satisfacción de sus necesidades domésticas y/o cuando se ve obligado a destinar una parte excesiva de sus ingresos a pagar la factura energética de su vivienda” (Tirado Herrero et al., 2012, 2014, 2016). Esta definición, como muchas otras propuestas desde ámbitos académicos e institucionales de la UE, pone el énfasis en la capacidad de pago como idea central del concepto de pobreza energética; en contraste con otras que se centran en la falta de acceso a vectores energéticos de calidad, como el suministro eléctrico o de gas natural, una situación que se da en amplias zonas de países del sur global.

La noción de pobreza energética se asocia comúnmente al uso de energía para calefacción, si bien debe tenerse en cuenta que la satisfacción de otras necesidades domésticas (provisión de agua caliente e iluminación, servicios prestados por electrodomésticos, cocinado de alimentos, etc.) es también parte integral de la definición. Sin embargo, normalmente no se consideran los gastos en transporte (que son, en buena parte, costes asociados al consumo de combustibles) ni los pagos relacionados con el agua de consumo doméstico. Es decir, el concepto se centra fundamentalmente en los servicios de la energía que se consumen en el espacio de la vivienda. Se trata, por tanto, de un fenómeno eminentemente doméstico y definido a escala de hogar.

Descripciones más recientes de esta condición definen la vulnerabilidad energética como la probabilidad de que un hogar esté en una situación en la que no disponga de una cantidad adecuada de servicios de energía (Bouzarovski y Petrova, 2015). Este nuevo concepto permite una comprensión más dinámica del fenómeno según la cual los hogares sufren pobreza energética en momentos concretos como consecuencia de cambios internos en la unidad familiar (pérdida de empleo, nacimiento/fallecimiento de uno de sus miembros, presencia de un enfermo crónico, etc.) o por cambios externos (crisis económica, cambio en los criterios de asignación del bono social, aumento de los precios de la energía a escala nacional o global, etc.). De este modo, se pone el foco sobre condiciones estructurales y coyunturales que van más allá de la tríada de factores tradicionalmente considerados en las definiciones clásicas de pobreza energética (ingresos del hogar, precios de la energía y eficiencia energética de la vivienda).

Todos los indicadores analizados a lo largo de estos años muestran que la pobreza energética es una problemática que, lejos de haberse solucionado, sigue afectando a millones de ciudadanos residentes en España.

El informe más reciente de la ACA se ha elaborado a partir de los microdatos de las encuestas de Presupuestos Familiares (EPF) y de Condiciones de Vida (ECV) del Instituto Nacional de Estadística (INE) correspondientes al año 2014 (el último con microdatos disponibles en el momento de la realización del documento). Según los resultados de dicho informe, el 11% de los hogares españoles (equivalente a 5,1 millones de personas) se declara incapaz de mantener su vivienda a una temperatura adecuada en los meses fríos. Asimismo, el 8% de los hogares (4,2 millones de personas) declara tener retrasos en el pago de las facturas de la vivienda, incluyendo las de energía doméstica; y el 15% (6,2 millones de personas) afirma destinar más del 10% de sus ingresos anuales a la compra de energía para la vivienda.

Si se aplica al caso español el indicador oficial de pobreza energética del Reino Unido, el 10% de los hogares (4,9 millones de personas) se encuentra en dificultades. Esto significa que, una vez descontados los gastos en vivienda y energía doméstica, sus ingresos se sitúan por debajo de la línea de pobreza monetaria y que, simultáneamente, su gasto en energía doméstica está por encima de la media por persona equivalente para toda España. Por otro lado, el porcentaje en dificultades asciende al 21% de los hogares (12,1 millones de personas) si se aplica a España el indicador basado en el ingreso mínimo aceptable (Minimum Income Standard). De acuerdo con esta metodología, y tras descontar nuevamente los gastos de energía y vivienda, los ingresos de estos hogares se sitúan por debajo de la Renta Mínima de Inserción más elevada de España (la del País Vasco).

Además, en 2012 casi un 25% de los hogares se declaraba incapaz de mantener su vivienda con una temperatura suficientemente fresca en verano según los microdatos de la ECV. Este es un aspecto del confort térmico que no ha recibido suficiente atención hasta el momento a pesar de que resulta especialmente relevante en amplias zonas de la geografía española y de otros países del sur de Europa.

A pesar de las mejoras en factores macroeconómicos clave (crecimiento económico, desempleo y ocupación) en los años 2013 y 2014, la evolución temporal de los dos indicadores más significativos en relación con la pobreza energética (temperatura adecuada en invierno y retraso en el pago de facturas) mantienen su tendencia al alza de forma sostenida hasta 2014 (gráfico 1). Resulta especialmente significativo el hecho de que en 2014 se registraba en España un mayor porcentaje de personas incapaces de mantener una temperatura adecuada en invierno que la media de la UE. La cifra también era mayor que en países del centro y norte del continente como Alemania y Suecia, con climas más fríos.

Por su parte, los indicadores basados en gastos e ingresos muestran un aumento del gasto energético por hogar en paralelo a una reducción de los ingresos nominales. De esta manera, si en 2008 un hogar promedio ingresaba al año 20.500 euros, en 2014 esta cifra se había reducido a 19.200 euros. Ese mismo hogar promedio pasó de tener una factura energética de 611 euros al año en 2006 a 960 euros en 2012, aunque de 2012 a 2014, el gasto promedio en energía doméstica en España descendió hasta los 882 euros anuales (ver gráfico 2). Dado que esta tendencia a la baja no puede explicarse por un descenso en los precios de la energía, los datos podrían estar indicando que, lejos de una mejora en la situación, los hogares vulnerables tienen cada vez más dificultades para cubrir sus necesidades de energía doméstica, y que su consumo energético se ha visto reducido.

El análisis de los datos de la EPF del INE también ha permitido detectar una tendencia al alza en los niveles de desigualdad energética. Inicialmente propuesto para analizar diferencias en los niveles de acceso a la energía a escala global, dicho concepto ha puesto de manifiesto las diferencias sustanciales en el consumo de energía por persona entre diferentes partes del mundo. Según estimaciones del International Institute for Applied System Analysis (IIASA), el consumo de energía per cápita de países OCDE como Estados Unidos, Canadá, Australia y muchos miembros de la UE es de dos o tres veces superior al de países del sur. De esta manera, se estima que el tercio de la población más rica consume dos tercios de toda la energía producida en el mundo (Pachauri y Rao, 2014).

En el caso de España, se ha utilizado el concepto de desigualdad energética para explorar las diferencias entre hogares con diferente poder adquisitivo en variables clave. De esta manera, como puede verse en el gráfico 3, en 2014 el gasto en energía doméstica de una vivienda promedio perteneciente al 10% de los hogares con mayor renta de España era de 9 euros por metro cuadrado y persona, una cifra de gasto que representa el 3% de sus ingresos anuales. Por el contrario, en el mismo año una vivienda promedio del 10% de los hogares más pobres gastaba 6 euros por metro cuadrado y persona, el 12% de sus ingresos anuales. Así, los hogares de rentas más bajas gastan un tercio menos en energía que los de mayor capacidad adquisitiva, pero tienen que hacer un esfuerzo cuatro veces mayor (en proporción a sus ingresos anuales) para poder hacer frente a sus facturas de energía doméstica. Estas disparidades se han acentuado entre 2007 y 2014, como también muestra el gráfico 3. Vemos aquí una tendencia similar en indicadores de desigualdad en los ingresos: de acuerdo con datos del Banco Mundial, el índice de Gini en España pasó del 33,9 al 35,9 entre 2007 y 2012.

Los estudios llevados a cabo por ACA desde 2012 muestran una amplia diversidad de valores para diferentes indicadores de pobreza energética en cada comunidad autónoma. Estas disparidades en las cifras obtenidas sugieren que diferentes métodos de medición capturan diferentes tipos de hogares, e incluso diferentes tipos de vulnerabilidades.

En el último informe de pobreza energética publicado por ACA en 2016 se observa que, a pesar de la complejidad territorial de los datos, hay cuatro regiones con mayor grado de afección tanto en 2007 como en 2014 y tres comunidades autónomas con menor grado de afectación. Estos resultados sugieren que las condiciones climáticas no son determinantes para explicar las diferencias regionales en la incidencia de la pobreza energética. Además, resultados desagregados por densidad de población del lugar de residencia indican una mayor proporción de hogares afectados en zonas rurales o semiurbanas.

Por su parte, el análisis por condiciones socio-demográficas del hogar plantea la existencia de ciertos factores de vulnerabilidad. La comparación llevada a cabo en el citado informe revela una mayor incidencia de la pobreza energética tanto en hogares en los que la persona principal tiene bajo nivel educativo, está soltera, viuda o divorciada, o proviene de un país de fuera de la UE, como en hogares de familias monoparentales.

La situación laboral se muestra también como factor de vulnerabilidad. Los hogares en paro y que dependen del subsidio de desempleo u otras prestaciones tienen mayor probabilidad de sufrir pobreza energética según indicadores EPF y ECV. En hogares con empleo, hay también una mayor incidencia de pobreza energética en presencia de contratos eventuales o temporales en comparación con contratos fijos de duración indefinida (tabla 1).

Los efectos de la pobreza energética sobre la salud han sido estudiados y documentados ampliamente desde hace décadas. En este sentido, se la relaciona con una mayor prevalencia de ciertas enfermedades que afectan más intensamente a poblaciones vulnerables, como los ancianos y los niños. En concreto, se ha asociado a problemas respiratorios, dificultades para ganar peso en niños, mayor incidencia de problemas de salud mental en adolescentes, mayor prevalencia de gripe y resfriado, peores condiciones físicas en personas con artritis y reumatismo, y empeoramiento de la dieta debido a las restricciones impuestas por las facturas energéticas en el presupuesto doméstico (Marmot Review Team, 2011).

Sin embargo, el impacto más conocido y debatido de la pobreza energética es el incremento del riesgo de muerte prematura entre personas de edad avanzada. Se sabe que habitar en una vivienda con temperaturas por debajo de niveles recomendables (entre 18 y 20ºC según la Organización Mundial de la Salud) está relacionado con un repunte de la mortalidad asociada a enfermedades respiratorias y cardiovasculares. Es lo que se conoce como mortalidad adicional de invierno. Aunque solo una fracción de las muertes adicionales producidas en la estación fría es estrictamente atribuible a la pobreza energética, su correlación con la eficiencia energética de edificios residenciales y temperaturas de la vivienda está suficientemente bien establecida (The Eurowinter Group, 1997). Por ejemplo, datos sobre mortalidad y temperatura interior de las viviendas en el Reino Unido indican que la mortalidad adicional de invierno registrada en el 25% de las viviendas más frías es tres veces superior a la registrada en el 25% de las viviendas con mejor confort térmico (Marmot Review Team, 2011).

De acuerdo con datos de mortalidad del INE, se calcula que cada año mueren en España en torno a 24.000 personas más en los meses fríos (de noviembre a marzo) que en el resto del año. Esta cifra es lo que se denomina tasa de mortalidad adicional de invierno (TMAI) absoluta, y tan solo una fracción de dicha tasa es estrictamente atribuible a la pobreza energética. En concreto, estimaciones iniciales con datos para Europa de la OMS (Braubach et al., 2011) indican que la pobreza energética podría estar causando en España unas 7.100 muertes prematuras al año (el 30% de la TMAI absoluta), con un posible rango de incertidumbre de entre 2.400 y 9.500 fallecimientos anuales (correspondiente a entre un 10 y un 40% de la TMAI absoluta). En comparación, unas 4.000 personas murieron al año en accidentes de tráfico como promedio en el periodo 1996-2014; por otro lado, se estima que la contaminación atmosférica causa cerca de 33.000 muertes prematuras al año en España.

Ante lo expuesto en el presente artículo, la Asociación de Ciencias Ambientales (ACA) cree necesario impulsar una estrategia estatal de lucha contra la pobreza energética y propone una actuación coordinada entre diferentes actores y niveles de la administración. La citada estrategia debería plantearse como herramienta de intervención y como proceso de concertación entre actores con intereses y visiones contrapuestos.

La estrategia estatal de lucha contra la pobreza energética debería considerar tres cuestiones prioritarias, la primera de las cuales consistiría en reconocer la rehabilitación energética de edificios como medida preventiva para reducir la vulnerabilidad presente y futura de la población. Es urgente la reforma de las políticas de financiación de eficiencia energética con el fin de beneficiar prioritariamente a hogares vulnerables y con dificultades para invertir en su vivienda. Del mismo modo, se recomienda analizar las posibilidades que ofrecen las tecnologías renovables, en especial la fotovoltaica en régimen de autoconsumo, para reducir la dependencia y las facturas de los consumidores vulnerables.

La segunda cuestión prioritaria consiste en definir adecuadamente qué se entiende por consumidor vulnerable en términos energéticos, una cuestión que a día de hoy se asocia a los posibles beneficiarios del bono social eléctrico. Debe abordarse una revisión de los criterios de asignación de esta medida, casi la única que existe en la actualidad para reducir el importe de la factura energética de los hogares.

Por último, es imperativo actuar en el ámbito de los cortes de suministro sobrevenidos por incapacidad de pago de las facturas. Para ello se recomienda establecer un nuevo marco legislativo a partir de experiencias existentes (como la ley 24/2015 de Cataluña) que garantice que ningún hogar vulnerable se quede sin suministro energético en el hogar, sobre todo dadas las graves consecuencias que esto tiene para la salud, la integración social y la calidad de vida de las personas.

Sergio Tirado Herrero
RMIT University Europe / Asociación de Ciencias Ambientales (ACA)

José Luis López Fernández
Asociación de Ciencias Ambientales (ACA)

Luis Jiménez Meneses
Asociación de Ciencias Ambientales (ACA)

BOUZAROVSKI, S. y PETROVA, S. (2015). «A global perspective on domestic energy deprivation: Overcoming the energy poverty–fuel poverty binary», Energy Research and Social Science 10, 31–40.

Braubach, M., D.E. Jacobs i D. Ormandy (eds.) (2011): Environmental burden of disease associated with inadequate housing. A method guide to the quantification of health effects of selected housing risks in the WHO European Region, Copenhaguen: World Health Organization, Regional Office for Europe.

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