El perillós còctel que representa l’alt deute i l’escàs creixement a Europa exigeix formes intel·ligents d’aplicar la despesa pública. Cal una inversió pública que fomenti el creixement a llarg termini i que, alhora, minimitzi els efectes potencialment negatius a curt termini en les finances públiques. Se sol considerar que l’àrea de recerca i desenvolupament (R+D) és idònia per a una inversió pública intel·ligent. Si hem de jutjar pels recents models de creixement, les àrees de recerca, desenvolupament i innovació (R+D+I) poden contribuir al creixement; en canvi, la inversió pública se situa en un altre pla, perquè s’ha de traduir en una innovació i un creixement susceptibles d’atendre els costos d’oportunitat derivats de destinar fons públics a l’R+D. Per comprovar si la cobertura d’aquests costos resulta factible, examinem primer les dades proporcionades per l’anàlisi microeconòmica de l’impacte de la inversió pública en l’R+D+I privada. Els pressupostos públics en R+D satisfan diversos propòsits –incloent-hi el finançament d’universitats i instituts públics de recerca–, però principalment es destinen a donar suport a l’R+D privada, de vegades en col·laboració amb altres agents públics. Aquest article (basat en Veugelers, 2016) se centra en els esmentats programes de suport a l’R+D privada i, a més a més, analitza de quina manera l’R+D afecta el creixement del producte interior brut (PIB) i de l’ocupació segons els models macroeconòmics actualment utilitzats. Si bé és possible recomanar diferents dissenys per elaborar programes intel·ligents d’R+D pública a partir dels indicadors macro i micro examinats aquí, calen altres avaluacions, perquè encara no en sabem amb certesa els efectes reals.

La causa fonamental que justifica el suport del govern a la recerca és l’argument clàssic de les deficiències del mercat: els mercats no proporcionen prou incentius a la inversió privada en el camp de la recerca. Els nous coneixements creats a partir de l’R+D són de caràcter «no competitiu»; això vol dir que estan a la disposició del públic, i només se’n pot excloure l’accés de manera parcial: és a dir, poden ser utilitzats per altres sense que necessàriament això comporti un pagament i, per tant, es consideren «beneficis indirectes». Ignorats pels inversors privats, aquests efectes generen uns índexs de rendibilitat social que sobrepassen els índexs de rendibilitat privada, i la inversió privada se situa per dessota els nivells socialment desitjables.

A part els beneficis indirectes, una altra deficiència del mercat és fruit del caràcter altament arriscat i incert dels resultats de l’R+D. Aquesta incertesa, sumada al desequilibri en matèria d’informació entre els mercats de capitals i els inversors en R+D, provoca deficiències als mercats financers i bloca l’accés al finançament a projectes d’innovació arriscats, especialment quan es tracta d’innovadors petits i nous.

L’ample abast de les deficiències del mercat en el cas de les inversions en R+D orientades al creixement justifica, en teoria, la intervenció del govern, perquè les inversions en R+D privades se situïn més a prop dels nivells d’inversió socialment òptims. Tot amb tot, hi ha diferents motius pels quals aquestes intervencions potser no resultarien eficaces. En primer lloc, el finançament públic pot substituir directament el finançament de projectes que d’una altra manera haurien estat objecte d’un finançament privat. En segon lloc, hi pot haver nous projectes d’R+D duts a terme amb fons públics que desplacin indirectament l’R+D privada mitjançant un augment de la demanda de recursos per a recerca i així donar lloc a uns costos més elevats. Això significa que el suport a l’R+D es pot traduir, principalment, en salaris més alts per als investigadors. En tercer lloc, les polítiques haurien d’incentivar els projectes de recerca que presentessin els índexs de rendibilitat social més elevats, però això pressuposaria que el govern està prou ben informat sobre els índexs de rendibilitat, la qual cosa és summament difícil. I, finalment, encara hi ha el problema de la captura política, que polaritza la selecció dels projectes i els allunya del valor social.

.

Les estimacions dels índexs de rendibilitat social són escasses. El gros dels estudis empírics disponibles correspon a casos específics. En general, la literatura revela que a escala social o econòmica els beneficis de l’R+D són molt més elevats que els beneficis privats que n’obtenen les empreses individuals (Hall i Mairesse, 2009). Una referència ben coneguda és el treball de Mansfield et al. (1977): després de calcular els índexs de rendibilitat de 17 innovacions industrials, van obtenir un índex mitjà de rendibilitat social situat prop del 56%, enfront d’un índex de rendibilitat privada de gairebé el 25%.

En lloc de prendre en consideració els índexs de rendibilitat social, també es poden analitzar els beneficis indirectes del coneixement. Actualment, les matrius dels beneficis indirectes de la tecnologia per sectors, basades en informació de patents que en citen d’altres com a referència prèvia, són les més populars. Dechezleprêtre et al. (2014), per exemple, van recórrer a la informació de patents citades per avaluar els beneficis indirectes dels coneixements sobre les tecnologies no contaminants enfront de les contaminants, i van observar que els invents patentats de tecnologies no contaminants van ser citats un 43% més que els invents de tecnologies contaminants. Aquests resultats demostren per què l’R+D per a tecnologies no contaminants hauria de rebre més suport. 

Els estudis sobre l’alta rendibilitat social i els elevats beneficis indirectes del desenvolupament tecnològic poden justificar una intervenció pública i, tanmateix, no avalar un finançament públic de l’R+D: s’ha d’analitzar el possible fracàs governamental. Les seccions següents examinen les proves aportades per les anàlisis economètriques sobre l’eficàcia de les subvencions i dels crèdits fiscals a l’R+D, dos instruments fonamentals per a les polítiques de recerca i desenvolupament tecnològic (R+DT).

Crèdits fiscals a l’R+D

Un avantatge dels crèdits fiscals a l’R+D, en comparació amb les subvencions, és que permet a les empreses de triar els projectes. Vist que tota empresa que compleix els requisits en pot sol·licitar, s’economitza en la presa de decisions burocràtiques. Actualment, són abundants els programes de crèdit fiscal aplicats a l’import total de la inversió en R+D (per volum) o únicament a l’R+D addicional durant un període de temps (incremental).

El foment de l’R+D privada amb incentius fiscals se sol mesurar mitjançant l’elasticitat del preu fiscal: l’R+D addicional generada per un euro de deducció fiscal. Després de revisar la bibliografia disponible, Mohnen (2013) arriba a la conclusió que «les proves que hi ha sobre l’efectivitat dels incentius fiscals a l’R+D, malgrat no ser uniformes, tendeixen a concloure que no són gaire eficaces a l’hora de fomentar una R+D que sobrepassi l’import dels ingressos fiscals sacrificats». L’elasticitat del preu fiscal és més alta en el cas de programes d’R+D incremental que no pas en els d’R+D anivellada, la qual cosa suggereix que la seva influència com a instrument de polítiques radica més a incentivar projectes nous d’R+D que no a fomentar-ne d’existents.

Els crèdits fiscals a l’R+D també són menys eficaços perquè tendeixen a afavorir les grans empreses d’R+D ja establertes, si bé les empreses petites solen beneficiar-se d’uns índexs de crèdit més elevats. Les empreses noves i petites, o aquelles que per primera vegada són actives en R+D, que manquen d’informació i experiència, no es prenen la molèstia de sol·licitar-ne a causa de les altes despeses fixes que comporten, i això és una llàstima perquè l’elasticitat fiscal per a les empreses petites és superior.

Subvencions a l’R+D privada

La majoria d’estudis economètrics que analitzen les subvencions d’R+D se centren en els efectes de la inversió en R+D, és a dir, a determinar si la inversió en R+D se suma a l’R+D privada i té un efecte d’atracció, o bé si la substitueix i tendeix a desplaçar-la. Amb tot i això, com que se centren en aquests efectes, no tenen en consideració el valor social, que en última instància hauria de ser la raó fonamental de la intervenció pública.

Després d’un estudi de la bibliografia disponible, David et al. (2000) conclouen que «en general, els resultats, són ambivalents», tot i que de mitjana hi ha més dades a favor dels efectes positius en l’R+D privada. Malgrat això, la majoria de les primeres publicacions havien d’enfrontar-se amb el problema d’identificar el veritable efecte causal del finançament públic. Un problema fonamental és el biaix de la selecció: els efectes positius, ¿es relacionen amb les subvencions d’R+D perquè les firmes seleccionades per a les subvencions són les millors i no pas perquè les subvencions són les que generen un millor rendiment? La dificultat està a determinar què s’hauria esdevingut en absència de suport. Estudis més recents han aplicat metodologies millors per elaborar aquestes situacions alternatives. Tot i que les conclusions encara són ambivalents, sembla que els efectes positius tendeixen a prevaler amb més freqüència.

Un enfocament interessant és l’utilitzat pel projecte «SIMPATIC 2013» (Social Impact Policy Analysis of Technological Innovation Challenges), una xarxa europea que té el suport del 7è programa marc de recerca de la Unió Europea (UE-PM7) i que aplega especialistes en anàlisi economètrica a escala micro i macro a fi d’avaluar les polítiques d’R+D. La seva modelització estima els costos per a les empreses que demanen una subvenció i els beneficis socials que deriven d’un projecte determinat. El model i els paràmetres estimats permeten comparar els costos i beneficis de la política en curs amb diversos escenaris alternatius. SIMPATIC ho porta a terme en una base comparable integrada per diversos països (actualment cinc: Bèlgica [Flandes], Finlàndia, Alemanya, Països Baixos i Espanya), la qual cosa permet d’analitzar les diferències específiques de cada país en termes d’eficàcia de la política d’R+D. 

La primera conclusió important de SIMPATIC, comuna a tots cinc països, és que solament un reduït percentatge de les empreses sol·liciten subvencions, encara que ja duguin a terme projectes d’R+D. Aquest és el principal obstacle perquè les subvencions d’R+D puguin tenir una repercussió a escala superior. En aquest cas, ¿per què, doncs, les empreses sol·liciten subvencions, o no en sol·liciten?

Pel que fa a l’efecte de l’addicionalitat –és a dir, si les subvencions atreuen o desplacen la inversió en R+D privada–, els resultats mostren una diferència significativa entre els diferents països. En les especificacions més sòlides s’observa un efecte de desplaçament a Bèlgica i Espanya, mentre que als altres països s’esdevé el contrari.

L’enfocament de SIMPATIC també permet de determinar el valor social, identificat mitjançant la mena de projectes que els organismes governamentals opten per finançar i en quina mesura. Com era d’esperar, els resultats són heterogenis entre els diferents països, però confirmen que en tot cas els projectes finançats presenten un valor social (benestar) que supera substancialment (però no radicalment) el valor privat (beneficis). Si suposem que les decisions dels organismes governamentals reflecteixen veritables diferències en termes de benestar –suposició sens dubte poc realista–, a Alemanya, per exemple, la rendibilitat social (benestar) seria del voltant d’un 20% més alta que la rendibilitat privada (beneficis).

Els resultats més interessants de SIMPATIC (2013) són les comparacions de diferents escenaris de polítiques. Les polítiques actuals, en comparació amb una absència de suport governamental, generen beneficis significatius en R+D a aquelles empreses que de totes maneres durien a terme projectes d’R+D; en canvi, els beneficis són gairebé nuls pel que fa a atreure noves empreses perquè s’incorporin a l’àrea d’R+D. Aquesta és la causa principal que els beneficis en termes de benestar no són més que moderats: les empreses que ja inverteixen en R+D tenen un volum tal de despeses, que la rendibilitat de l’R+D addicional és força reduïda. Incitar-les a invertir més requereix un suport públic substancial. La major part del potencial de beneficis en termes de benestar consisteix a atreure noves empreses que vulguin començar a invertir en R+D, però aquest no és precisament el punt fort de les polítiques actuals.

En última instància, qualsevol R+D+I addicional que rebi finançament públic s’haurà de traduir en un augment del PIB i de l’ocupació, de manera que beneficiï tota l’economia. Per avaluar aquest aspecte hem de recórrer a models macro. La majoria de models macro aplicats no s’ocupen de la inversió en R+D d’una manera explícitament diferent de la d’altres inversions de capital, o tracten l’R+D com a «donada» i consideren les polítiques públiques d’R+D com a revolucions en «tecnologia» (per exemple, WorldScan). Els models més recents descriuen els incentius perquè les empreses inverteixin en R+D. Examinem tot seguit dos dels models macro que actualment utilitza la Comissió Europea.

El model NEMESIS (New Econometric Model for Environment and Sustainable development Implementation Strategies) ha estat utilitzat per la Direcció General de Recerca i Innovació de la Comissió Europea per proporcionar una avaluació preliminar de l’impacte en el PIB i l’ocupació del pressupost de l’UE-7PM 2013, que puja a 8.000 milions d’euros. En primer lloc, el model utilitza un efecte impulsor mitjà de 0,74 euros d’R+D privada addicional per cada euro públic invertit, cosa que equival a 13.900 milions d’euros d’R+D addicional pel que fa a la inversió pública inicial. A partir d'aquí, NEMESIS estima un PIB total acumulat addicional de 86.000 milions d’euros al cap de 20 anys, un factor multiplicador al voltant de 10 en relació amb els 8.000 milions inicials dels fons del 7PM, juntament amb una estimació de 38.000 llocs de treball addicionals cada any a la UE, al cap d’un període de 15 anys. Malgrat això, aquests efectes positius demanen temps. Al principi, l’estímul és absorbit per salaris més alts per als investigadors, al mateix temps que una productivitat més alta provoca destrucció d’ocupació. Tan sols a llarg termini –un mínim de cinc anys– la capacitat de creixement de les inversions privades addicionals en R+D generarà efectes positius en termes de creixement i ocupació. 

La Direcció General d’Afers Econòmics i Financers de la Comissió Europea utilitza un altre model macro: el QUEST III. Les simulacions obtingudes amb aquest model assenyalen que les subvencions d’R+D donen lloc a un augment permanent dels nivells del PIB, però no afecten la taxa de creixement del PIB (Roeger et al., 2008). De la mateixa manera que en NEMESIS, els efectes positius dels instruments públics d’R+D es materialitzen només a llarg termini, inicialment amb efectes negatius: reassignació d’empleats altament qualificats –de producció a R+D– i pèrdua d’ocupació a causa d’una millora en la productivitat. Els principals obstacles per transformar l’R+D en creixement i ocupació són els estocs fixos de competències, com també les barreres d’entrada, a més de la influència del mercat en els sectors de béns intermedis i finals.

Més enllà de la simulació dels efectes globals en el PIB i l’ocupació que permet obtenir QUEST III, els resultats contribueixen a identificar les reformes estructurals susceptibles de millorar l’eficàcia de les polítiques d’R+D. Els resultats confirmen la complementarietat de les polítiques d’R+D, especialment amb les reformes del mercat de productes, les del mercat de treball i les educatives. Uns mercats de productes més competitius i una política encaminada a augmentar la base de treballadors altament qualificats incrementaria l’eficàcia de qualsevol instrument de política d’R+D.

Roeger et al. (2013) han utilitzat el model de QUEST III per analitzar els efectes de diverses reformes estructurals en alguns països de l’Europa meridional (Itàlia, Espanya, Portugal i Grècia). Els crèdits fiscals a l’R+D incideixen positivament en el PIB a llarg termini, però només lleugerament: de l’1,4% a Grècia al 0,1% a Espanya. En comparació, les reformes estructurals que produeixen els resultats més significatius a llarg termini són les polítiques educatives, que redueixen la proporció de treballadors poc qualificats. Això es tradueix en un augment de l’ocupació: l’11% a Itàlia i el 10% a Espanya. Amb tot, els beneficis econòmics més alts s’obtenen a partir de les reformes del mercat de productes, que a llarg termini generen beneficis econòmics significatius (per exemple, a Espanya, un augment del PIB del 16%).

Hi ha dades que confirmen que l’R+D pública pot formar part d’un sanejament pressupostari intel·ligent, encara que amb certes reserves.

La primera qüestió important que cal abordar és l’absència d’informació empírica sobre l’efectivitat (relativa) de les diferents polítiques, basada en estudis sòlids d’avaluació amb situacions alternatives adequades. Concretament, falten estudis amb un disseny (quasi) experimental que permetin determinar l’efecte de causalitat del finançament públic. Això és vàlid per als programes públics que abonen projectes d’R+D privada, però també per als projectes d’R+D en universitats i organismes públics de recerca. És difícil extreure conclusions generals dels estudis individuals, ja que els efectes d’un programa particular depenen de la gestió i el disseny d’aquest programa concret. A més, fins en el cas de programes dissenyats d’una manera similar, la informació aportada per SIMPATIC presenta una significativa heterogeneïtat en els efectes en tots els països. Com que encara no comprenem a què respon aquesta heterogeneïtat, en aquesta etapa la transferència de millors pràctiques d’un estat membre a un altre s’hauria de dur a terme amb una cautela extrema.

Tanmateix, les dades actuals suggereixen que, en general, les subvencions i crèdits fiscals a l’R+D són susceptibles de generar efectes positius, però tan sols si es destinen a empreses que tinguin dificultats per desenvolupar projectes d’R+D amb uns índexs rendibilitat social substancialment superiors als de rendibilitat privada. Això planteja un important desafiament en termes de polítiques, ja que aquestes han de ser capaces d’identificar i seleccionar aquells projectes que presentin uns índexs de rendibilitat social més elevats. L’ideal seria potenciar els esforços de recerca bàsica i la col·laboració entre la indústria i la ciència.

Les dades de SIMPATIC semblen indicar que la selecció del govern segueix de prop la selecció del mercat, i es basa en els índexs de rendibilitat privada. El finançament públic es destina principalment a empreses que ja inverteixen en R+D, i això les indueix a invertir-hi més. Això resulta car, perquè el més probable és que aquestes empreses es trobin allà on els beneficis marginals d’R+D comencen a disminuir, per la qual cosa s’han de compensar substancialment per augmentar en major mesura les inversions en R+D. Els alts costos dels pressupostos del sector públic són una qüestió rellevant per formular polítiques, sobretot en temps de sanejament dels comptes públics. Un objectiu més prometedor per als programes d’R+D públics consistiria a convèncer noves empreses perquè participessin en projectes innovadors: les dades suggereixen que els actuals programes estàndard d’R+D pública no arriben adequadament en aquest grup.

Una altra conclusió important que es pot extreure de la informació disponible és que tan sols un nombre reduït d’empreses privades demanen programes d’R+D finançats pel govern. Això pot fer minvar en bona mesura l’eficàcia d’aquests programes, sobretot si les empreses amb projectes caracteritzats per uns índexs de rendibilitat social més elevats no en sol·liciten. El baix percentatge pot obeir als alts costos que comporta a les empreses de fer aquesta sol·licitud. A fi d’atreure més empreses, els programes d’R+D pública haurien d’assegurar-se que els procediments de sol·licitud són tan clars i transparents com sigui possible.

Les campanyes orientades a atreure més sol·licituds s’haurien d’adreçar especialment a aquelles empreses que són susceptibles de produir el tipus d’R+D que el govern desitja subvencionar; és a dir, d’uns índexs de rendiment social més elevats. Amb tot, encara cal considerar la possibilitat que les empreses no formulin cap sol·licitud perquè no tenen projectes innovadors i atractius que generin uns índexs de rendibilitat privada prou alts, ni tan sols essent subvencionats. Potser la política més efectiva per aconseguir més sol·licituds i millorar l’eficàcia dels programes d’R+D pública consistiria a augmentar els índexs de rendibilitat privada de les inversions en R+D. Això exigeix polítiques complementàries que abordin les condicions marc per a la innovació.

Les condicions marc complementàries necessàries per aconseguir que la innovació generi uns índexs de rendibilitat privada i social més elevats poden identificar-se mitjançant l’aplicació de models macro. Lamentablement, només alguns dels models aplicats en l’avaluació de polítiques modelen explícitament el procés de creixement de l’R+D. Aquests revelen que únicament una visió a llarg termini indica de quina manera els efectes positius de fomentar l’R+D pública incideixen plenament en el creixement del PIB i en l’ocupació.

Els models macro encara no s’utilitzen de manera generalitzada per avaluar quines condicionis marc calen per millorar l’impacte dels instruments de finançament de l’R+D pública (com les subvencions i els crèdits fiscals). També en aquest sentit serien un instrument molt útil de les polítiques d’R+D. Sembla que interactuar amb les reformes del mercat de productes, millorar la competència, les reformes laborals i educatives, i millorar l’estoc de competències són les principals reformes estructurals que podrien optimitzar l’impacte de les polítiques d’R+D, en particular al sud d’Europa.

Així, pel que fa a si l’R+D pública pot ser d’utilitat en les estratègies orientades a un sanejament pressupostari intel·ligent, en l’etapa actual la resposta només pot ser tímidament afirmativa. Sens dubte, l’R+D pública ofereix un gran potencial, però encara no sabem gairebé res sobre els seus efectes reals: calen més avaluacions macro i micro.

Reinhilde Veugelers, professora titular a la Universitat Catòlica de Lovaina, Departament d’Economia Empresarial, Estratègia i Innovació (MSI), Associada Principal de l’Institut Bruegel

Aghion, P. (2006): «A primer on innovation and growth», Bruegel Policy Brief, 2006/06.

David, P.A., B.H. Hall i A.A. Toole (2000): «Is public R&D a complement or substitute for private R&D? A review of the econometric evidence», Research Policy, 29(4).

Dechezleprêtre, A., R. Martin i M. Mohnen (2014): «Clean innovation and growth», SIMPATIC WP24 disponible a www.simpatic.eu

Griliches, Z. (1958): «Research cost and social returns: hybrid corn and related innovations», Journal of Political Economy, 66.

Hall, B.H., i J. Mairesse (2009): «Measuring the returns to R&D», dins B.H. Hall i N. Rosenberg (eds.): Handbook of the economics of innovation, vol. 2, Elsevier: North Holland.

Mansfield, E., J. Rapoport, A. Romeo, S. Wagner i G. Beardsley (1977): «Social and private rates of return from industrial innovations», Quarterly Journal of Economics, 77.

Mohnen, P. (2013): «R&D tax incentives», i4g Policy Brief 2013 núm. 25, Unió Europea.

Roeger, W., J. Varga i J. in ’t Veld (2008): «Structural reforms in the EU: A simulation-based analysis using the QUEST model with endogenous growth», European Commission, DG ECFIN, Economic Papers 351.

SIMPATIC (2013): R&D subsidy applications. E-book on i) firm application behaviour; ii) R&D agency decision making; iii) structural modelling, llibre electrònic de SIMPATIC disponible a www.simpatic.eu

Varga, J., W. Roeger i J. in ’t Veld (2013): «Growth effects of structural reforms in Southern Europe», EC-ECFIN Economic Papers 511.

Veugelers, R. (2015): «Matching research and innovation policies in EU countries», Bruegel Working Paper 2015/16.

Veugelers, R. (2016): Getting the most from public R&D spending in times of budgetary austerity: some insights from SIMPATIC analysis, Bruegel Working Paper 2016/01.