En diciembre del 2018, Madrid estableció una zona de bajas emisiones para reducir la contaminación atmosférica local –en especial, la concentración de dióxido de nitrógeno–procedente del transporte por carretera. Dicha concentración rebasaba el valor límite establecido por el programa «Aire Puro para Europa» (CAFE) de la Unión Europea, cuyo promedio anual máximo era de 40 microgramos por metro cúbico. La exposición prolongada a una elevada concentración de dióxido de nitrógeno puede ocasionar problemas respiratorios, cardiovasculares y neurológicos susceptibles de provocar enfermedades o una muerte prematura. 
 

La normativa restringía el acceso al centro urbano de Madrid a los vehículos que no cumplían con los requisitos sobre emisiones establecidos por los distintivos ambientales de la Dirección General de Tráfico (DGT) de España. 
 

A menudo, los cambios normativos son difíciles de evaluar, porque resulta imposible saber qué habría sucedido de no haberse implantado una normativa dada. En el presente estudio se ha construido un escenario alternativo a partir de las concentraciones de dióxido de nitrógeno de un subconjunto de estaciones de medición de la comunidad autónoma de Madrid en las que la influencia de la normativa se considera poco significativa. El escenario contrafactual de un Madrid sin una zona de bajas emisiones («escenario de referencia») se estimó utilizando el método de control sintético robusto. Al comparar el escenario de referencia con el escenario normativo, se apreció una reducción considerable de las concentraciones de dióxido de nitrógeno en la zona de bajas emisiones Madrid Central. La diferencia entre las dos líneas de la figura 2 que se muestra a continuación permite apreciar dicha reducción. A partir de enero del 2019, la línea correspondiente al escenario normativo (en rosa) empieza a descender de forma mucho más pronunciada que la línea correspondiente al escenario de referencia (en azul). Esta diferencia fue mayor en marzo, cuando, tras un periodo de gracia de tres meses, Madrid Central entró en vigor. Entre enero y junio del 2019, las concentraciones de dióxido de nitrógeno en la zona de bajas emisiones fueron un 27% inferiores a las del escenario de referencia. La diferencia entre ambos escenarios alcanzó su punto álgido en abril del 2019, con una reducción estimada en las emisiones de dióxido de nitrógeno del 43%. 
 

Aunque la entrada en vigor de la normativa comportó una reducción sustancial de las concentraciones de dióxido de nitrógeno durante la primera mitad del 2019, los beneficios conseguidos fueron efímeros. A partir de julio del 2019, prácticamente no se apreció ninguna diferencia entre el escenario de referencia y el normativo. En el periodo comprendido entre julio del 2019 y febrero del 2020, el escenario normativo únicamente mostró una reducción media del 3% en las concentraciones de dióxido de nitrógeno, porcentaje que se sitúa en el margen de error del modelo. Después de febrero del 2020, el estudio no pudo analizar más impactos de la normativa debido al estallido de la pandemia de covid-19, que acarreó importantes cambios en materia de movilidad y contaminación. 

Además del impacto en la zona de bajas emisiones, cabía esperar que la normativa también redujera la contaminación en los barrios limítrofes como consecuencia del denominado efecto de arrastre. De entre las cuatro estaciones de medición más próximas a Madrid Central, la única que presentó una reducción significativa de las concentraciones de dióxido de nitrógeno fue la situada en el parque del Retiro, donde, entre diciembre del 2018 y septiembre del 2019, se produjo una reducción media del 18% en comparación con el escenario de referencia. No obstante, los datos procedentes de las otras tres estaciones no revelaron que la implantación de la normativa hubiera comportado ningún efecto. La estación de Méndez Álvaro solamente experimentó reducciones en los dos primeros meses siguientes a la implantación de Madrid Central; con respecto a las estaciones de Escuelas Aguirre o Plaza de España, no fue posible identificar ningún efecto. Ambas presentan también unos niveles de concentraciones que rebasan considerablemente el valor límite de 40 microgramos por metro cúbico fijado por la Unión Europea. El hecho de que en la estación de Plaza de España no se apreciara ningún efecto resulta especialmente sorprendente, dado que se halla en el extremo de la zona de bajas emisiones, en un cruce muy transitado. 
 

Estos resultados muestran que el potencial para reducir las concentraciones de dióxido de nitrógeno en los barrios limítrofes con la zona de bajas emisiones era limitado, por lo que la normativa dejó varios barrios con unas concentraciones que rebasaban considerablemente los valores límite establecidos por la Unión Europea. Ello indica que habría que ampliar las zonas de bajas emisiones, de modo que abarquen todos los barrios en los que sea preciso reducir la contaminación, con independencia de los efectos de arrastre. 

Un análisis del número de incumplimientos de la normativa sobre bajas emisiones ofrece una posible explicación de la súbita reducción de su eficacia. Tras el periodo de gracia, el promedio de los incumplimientos (registrados automáticamente mediante una cámara) entre marzo y mayo del 2019 fue de 10.000 al mes. Este periodo fue el que registró las mayores reducciones en concentraciones de dióxido de nitrógeno. Sin embargo, a partir de junio del 2019, la cifra de incumplimientos ascendió drásticamente, siendo de unos 80.000 al mes durante el verano del 2019 y de más de 100.000 al mes entre septiembre y noviembre del 2019. Después de noviembre, las cifras disminuyeron de forma gradual, pero siguieron siendo muy superiores a las registradas durante el periodo inmediatamente posterior a la implantación de la normativa. 
 

Los datos sugieren que los conductores dejaron de cumplir con la normativa en junio del 2019. Probablemente ello obedeció a que la nueva Administración municipal de Madrid empezó a gobernar ese mes. El partido que ganó las elecciones había hecho campaña en contra de la zona de bajas emisiones Madrid Central, programa estrella del gobierno municipal saliente. De hecho, la nueva Administración intentó suspender la normativa el mismo mes en el que entró en el Consistorio, pero, finalmente, un juzgado madrileño impidió que dicho intento prosperara. Cabe la posibilidad de que esta estratagema generara incertidumbre entre los conductores con respecto a la aplicación en curso de la normativa. El presente estudio pone de manifiesto cómo la incertidumbre o la pérdida de credibilidad con respecto a una medida reglamentaria puede afectar sustancialmente a su eficacia. Sin embargo, los resultados muestran que la zona de bajas emisiones parece que redujo drásticamente las concentraciones de dióxido de nitrógeno durante los primeros meses de implantación de la normativa. 

ABADIE, A. (2021): «Using Synthetic Controls: Feasibility, Data Requirements, and Methodological Aspects», Journal of Economic Literature, 59(2), 391-425. 

AMJAD, M., D. SHAH y D. SHEN (2018): «Robust Synthetic Control», Journal of Machine Learning Research, 19, 1-51