La cobertura de les necessitats socials en un territori és el resultat de la interacció entre factors econòmics, demogràfics i socials, juntament amb la intervenció pública. El disseny i la intensitat protectora de les polítiques de transferències públiques, tant les centrades en les famílies com les de caràcter general, tenen un paper essencial. En relació amb els factors econòmics, els objectius de l’Estratègia europea per a l’ocupació han destacat la necessitat de fomentar la igualtat d’oportunitats als països de la UE, i amb aquesta finalitat s’ha proposat incrementar la participació de pares i mares en el mercat laboral a través de millores en les possibilitats de conciliació laboral i familiar. Molts països tenen polítiques de reducció del cost de la criança dels fills a través de reduccions impositives, prestacions monetàries o sistemes d’atenció infantil de tipus públic per a les famílies.

Les polítiques d’intervenció pública es canalitzen essencialment a través de dues vies d’acció: la política fiscal i la política de despesa social. Sobre el benestar infantil incideixen, simultàniament, tant les polítiques fiscals i de despeses específiques per a les famílies com tot el conjunt de les polítiques del sistema de prestacions i impostos, com ara les pensions de jubilació o les prestacions d’atur. El disseny d’aquestes polítiques i la intensitat protectora tenen un paper essencial.

Tradicionalment, a Espanya, el pes de les polítiques familiars dins el total de les polítiques públiques ha estat molt baix, i a començaments d’aquest segle la despesa no arribava ni a la meitat del que hi dedicaven altres països de la zona euro. Aquestes polítiques es van desenvolupar durant la dictadura a partir del paper prominent de la família en la societat de l’època, i les quanties, en gran mesura, van quedar desactualitzades durant els primers anys de la democràcia, fins que el 1990 es va introduir una prestació per fill no vinculada a l’ocupació d’un adult de la llar: la prestació per fill a càrrec (PFC). Aquesta prestació utilitza un barem de renda per seleccionar les llars perceptores i té com a objectiu, fonamentalment, alleujar les dificultats econòmiques de les famílies amb menors dependents o amb aguna discapacitat i amb molt pocs recursos.

Aquesta prestació no va suposar cap canvi significatiu en l’economia de les famílies pobres amb menors, perquè, tot i que el límit de renda fixat no era excessivament baix, l’import de la prestació era molt petit. A més, durant els anys següents els barems de renda no es van actualitzar amb l’índex de preus al consum (IPC), per la qual cosa només van experimentar petits augments entre el 1991 i el 1995. Tot això va fer que, fins a finals del segle passat, a Espanya les polítiques familiars fossin essencialment insignificants com a mecanisme de solidaritat social. Després, durant la primera dècada d’aquest segle van evolucionar de manera paral·lela a la trajectòria general de la resta de polítiques públiques de caràcter monetari.

A la UE, el pes de les polítiques públiques adreçades als infants és molt heterogeni, com també ho és el seu impacte sobre la pobresa del col·lectiu, cosa que està relacionada amb les diferents tipologies d’estats del benestar vigents als països del continent. Espanya se situa a la cua, entre els països de la Unió Europea, en despesa en família i infants com a percentatge del PIB. El 2015 (figura 4), la despesa amb prou feines arribava a un 1,3% del producte interior brut (PIB), mentre que la mitjana dels països de la Unió Europea era del 2%, un 52% més.

L’evidència que ofereixen els estudis que han analitzat les polítiques familiars a Espanya posa de manifest que les polítiques més potents i amb més pes econòmic són les desgravacions fiscals per fill i les prestacions per maternitat o paternitat, que cobreixen els salaris de períodes de permís laboral després del naixement d’un fill. Les desgravacions fiscals suposen deduccions en la quota per diverses circumstàncies familiars, i algunes difereixen segons la comunitat autònoma on es tributa. Altres deduccions en la quota estan relacionades amb l’adopció, el part múltiple, la criança dels fills, el naixement de segons o tercers fills o algunes despeses escolars. El pes econòmic d’aquestes deduccions difereix de manera significativa segons la comunitat autònoma i, en general, és petit. No s’ha d’esperar que els mínims familiars o les desgravacions fiscals tinguin un efecte rellevant en la reducció de la pobresa, ja que una part important de les llars per sota del llindar queden exemptes de tributar en l’impost.

Tal com assenyalen Cantó i Ayala (2014), la prestació per fill a càrrec té un pressupost molt més limitat que les desgravacions fiscals, i sobretot cobreix les necessitats de les famílies amb fills menors o majors de 18 anys amb alguna discapacitat. La resta del sistema de prestacions està molt fragmentat en diverses polítiques de pagaments per naixement o adopció i altres de regulades per les comunitats autònomes. Aquestes últimes prestacions, tot i que van experimentar un cert auge fins al 2010 i van ser rellevants en termes del nombre de perceptors en comunitats com Catalunya, Astúries o Cantàbria, van ser eliminades o van patir retallades dràstiques durant la crisi (Cantó et al., 2014).

En contrast amb el que passa a Espanya, a Europa una de les polítiques familiars més generalitzades és la prestació universal per fill (Levy et al., 2013). Aquesta política, amb diversos graus de generositat econòmica, és vigent a 18 països de la UE. Els països que no l’apliquen són, precisament, els del sud d’Europa, i també alguns països de l’Est. A Espanya, aquest tipus de prestació (de caràcter universal per naixement) només va estar vigent del juliol del 2007 al gener del 2011, i la van rebre unes 450.000 famílies. El 2009 el cost total d’aquesta política s’apropava a l’import que aquell mateix any suposava la prestació per fill a càrrec (uns 1.120 milions d’euros).

Les polítiques familiars tenen un efecte redistributiu molt limitat a Espanya pel seu poc pes econòmic sobre la renda bruta de les famílies. És a dir, no és que la prestació per fill a càrrec (PFC) no sigui prou progressiva i no arribi a les persones que més la necessiten, sinó que l’import és tan baix que cobrar-la no canvia significativament el poder adquisitiu de la família.

Una possible referència per millorar el sistema és la prestació universal per fill que ja hem esmentat, vigent en una àmplia majoria de països europeus. És un pagament mensual al llarg de la vida del menor fins als 18 anys, tot i que un terç dels països fixen l’edat límit en els 16 anys i en algun cas aïllat la percepció es pot prolongar fins als 20 anys. A més, gairebé tots els països amb sistemes universals allarguen el període de cobrament si es fan estudis posteriors al termini fixat, amb xifres bastant heterogènies (entre els 19 i els 27 anys) i a molts no hi ha límit d’edat si els fills estan incapacitats per a l’activitat laboral, circumstància que, en el cas d’Espanya, es cobreix amb la prestació per fill amb discapacitat a càrrec. A la majoria de països de la UE –més de dos terços– la prestació no varia en cap mesura amb la renda, tot i que sí que ho fa amb l’edat de cada fill i amb el nombre de fills. Finalment, hi ha països que també reconeixen la necessitat especial de protecció de les famílies en situació d’atur com a criteri per augmentar la prestació general, tot i que això és menys habitual que la consideració de la monoparentalitat com a risc afegit.

Són diverses les preguntes que es plantegen sobre el possible efecte d’una prestació d’aquest tipus a Espanya, com ara de quina manera afectaria la pobresa infantil la introducció d’una prestació universal per fill similar a la d’altres països europeus, el seu possible cost o l’impacte que tindria sobre altres dimensions diferents de la monetària. Començant pel final, la implementació d’aquest tipus de polítiques universals per fill pot tenir un efecte positiu sobre les taxes de fecunditat (Gauthier, 2007) i un impacte negatiu sobre la taxa de participació laboral femenina (Schirle, 2015), i també pot influir en les decisions sobre el gaudi dels permisos de maternitat o paternitat (González, 2011). En general, la literatura conclou que els efectes d’augment de la fecunditat i reducció de l’oferta laboral durant els primers mesos de vida de l’infant es produeixen a molts països, però són relativament poc importants. En el cas espanyol, González (2011) va concloure que la introducció d’una prestació universal de pagament únic el 2007 va fer augmentar efectivament la fecunditat, ja que es va reduir el nombre d’avortaments. També va fer que augmentés el nombre de mares que van allargar el permís de maternitat i, per tant, el temps que els nounats van passar amb les seves mares durant el primer any de vida, cosa que, d’una banda, podria haver tingut efectes positius sobre les habilitats cognitives dels menors, però també podria haver tingut algun efecte negatiu sobre les possibilitats de tornada a la feina de les mares.

Pel que fa a la capacitat de reduir la pobresa infantil, l’estudi de Cantó i Ayala (2014) ofereix, a partir d’una simulació, algunes pistes sobre la implantació d’una prestació universal dissenyada com un pagament mensual de 100 euros per fill, una quantia mitjana en el context europeu. Els resultats indiquen que una prestació universal d’aquest tipus tindria un gran potencial per reduir la taxa de pobresa: un 18% la infantil i un 7% l’adulta. El 2014 això hauria suposat que la taxa de pobresa infantil espanyola es reduís cinc punts percentuals i arribés al nivell més baix des del 2004 i, en termes absoluts, que més de 450.000 infants i 550.000 adults sortissin de la pobresa. A més, la prestació reduiria significativament la taxa de pobresa de les llars monoparentals i de les famílies nombroses i limitaria la desigualtat de rendes entre menors, ja que rebaixaria deu punts percentuals la distància entre la renda disponible dels que tenen la renda més alta i els que la tenen més baixa. La inversió necessària per implementar una política d’aquest tipus era, segons els càlculs del 2014, d’uns 9.400 milions d’euros el 2014, un 2% de la despesa pública espanyola en aquell moment o un 3,5% del total de la despesa en protecció social. La implementació d’aquesta mesura hauria augmentat un 60% la despesa en l’àmbit «família i infància», fins a un 2,3% del PIB, amb la qual cosa la xifra s’hauria acostat a la mitjana de la Unió Europea. Per finançar una inversió anual tan important, es podrien suggerir diverses alternatives, entre les quals destaca que la prestació fos tributable, cosa que la faria més progressiva i en reduiria el cost per a les arques públiques.