L’objectiu de les polítiques actives d’ocupació és la inserció laboral de les persones desocupades o, en el cas de les que ja tenen feina, millorar-ne les qualificacions per afavorir el manteniment i la promoció en l’ocupació. Malgrat la seva importància per a l’ocupació, els recursos destinats a les polítiques actives d’ocupació a Espanya són més aviat escassos, i s’han reduït molt durant la crisi: de gairebé 8.000 milions d’euros destinats el 2008 es va passar a menys de 4.000 el 2013. Actualment no arriben als 5.500 milions, com podem observar al gràfic 1.

Les polítiques actives d’ocupació s’agrupen en tres àmbits. El primer és el de les polítiques d’orientació, intermediació i col·locació, que orienten i gestionen les contractacions.

El segon és el de les polítiques de promoció i creació d’ocupació, com les adreçades a l’autoocupació i, sobretot, les que ofereixen incentius a les empreses per a la contractació. Aquests incentius a la contractació mitjançant subvencions i reduccions de quotes a la seguretat social representaven, segons les dades d’Eurostat per al 2013, el 16,2% del conjunt de les polítiques actives d’ocupació a la UE-28. A Espanya aquesta xifra era del 34,3%, és a dir, més del doble, tot i que hi ha un consens entre els experts segons el qual aquestes subvencions no contribueixen a crear ocupació (Lope, 2016).

El tercer àmbit de les polítiques actives d’ocupació és el de les polítiques de formació, que propicien l’adquisició, la millora i la posada al dia de competències i qualificacions que afavoreixen l’ocupabilitat. Aquest tercer àmbit es divideix en dos tipus de mesures: a) les adreçades als desocupats, amb la formació ocupacional com a exponent principal, i b) les adreçades als treballadors ocupats, que és l’objecte de la nostra anàlisi, i que al seu torn se subdivideixen en formació contínua i formació d’oferta.

La formació contínua es desenvolupa a les empreses, on és un element clau per adaptar els empleats als canvis constants en el món laboral. La formació d’oferta la proporcionen l’Estat i les comunitats autònomes mitjançant convocatòries amb fons estatals. Hi accedeixen persones ocupades, que cerquen d’ampliar les competències pròpies relacionades amb el seu lloc de treball o bé adquirir-ne de noves per optar a altres llocs. En els cursos de formació d’oferta, a càrrec dels centres formatius, poden participar-hi fins a un 40% de desocupats, però es comptabilitzen com participants en formació d’oferta per a ocupats.

Formar els treballadors ocupats és un element vital per millorar-ne l’ocupabilitat i per adequar les seves capacitats als canvis en la feina i als requeriments de les empreses. No obstant això, la reducció dels pressupostos destinats a les polítiques actives d’ocupació en general i a la formació d’oferta en particular, n’ha limitat en gran manera la incidència. 

Aquesta reducció es produeix en el marc d’una prioritat acceptada en el conjunt de la Unió Europea: la necessitat de millorar la formació de les persones per adequar-les a l’anomenada «societat del coneixement». D’ençà de la cimera de Lisboa de l’any 2000, la política d’ocupació de la UE s’orienta envers la societat del coneixement, i l’Estratègia Europa 2020 (Comissió Europea, 2010) no fa sinó refermar aquesta orientació. Segons això, aquesta mena de societat exigeix llocs de treball altament qualificats i que els treballadors segueixin una formació permanent, a fi de millorar la seva adaptació als canvis (CEDEFOP, 2010). Des d’aquesta perspectiva, els estats han d’invertir en formació per millorar les qualificacions i l’ocupabilitat de les persones i la competitivitat empresarial.

A més a més, cal tenir en compte que en el futur pròxim les necessitats d’ocupació estaran estretament vinculades als avanços tecnològics. Aquests avanços poden influir negativament en el volum d’ocupació i afectaran les qualificacions per a desenvolupar les tasques (Arntz et al., 2016). Per aquest motiu, és important impulsar una formació, tant per a les persones desocupades com per a les ocupades, que permeti d’adequar les seves capacitats als nous requeriments tecnològics i als relacionats amb la societat del coneixement.

Les mesures amb què Espanya va afrontar la crisi –entre altres, reduir els recursos destinats a la formació– no van en aquesta direcció (gràfic 2).

El pressupost de formació per a ocupats va augmentar progressivament fins a 1.545 milions d’euros el 2010. Després d’una dràstica retallada el 2012 (951 milions), els lleugers augments posteriors no han permès de recuperar els imports previs al 2012: el 2015 es va arribar als 1.069 milions. Aquesta reducció també afecta la formació per als empleats públics, que es comptabilitza a part, i que ha passat de 140 milions d’euros el 2009 a poc més de 50 els darrers anys.

La part més important del pressupost es destina a les bonificacions a empreses per a desenvolupar formació contínua per als seus empleats, que ha anat augmentant: 431 milions el 2008 i 605 el 2015. Amb la formació d’oferta passa tot el contrari: l’aportació a les convocatòries estatals ha minvat (413 milions el 2008 i 268 el 2015), i encara més a les autonòmiques (de 413 milions el 2008 a només 111 el 2015). Amb la Llei 30/2015, de 9 de setembre, que regula la formació professional per a l’ocupació, el 2016 no hi ha convocatòria estatal de formació d’oferta i el 2017, dels 250 milions pressupostats, només es van executar accions per 35 milions d’euros. Per aquest motiu el gràfic 2 arriba només fins al 2015, ja que, a partir de la llei esmentada, quan hi ha hagut convocatòria estatal els requisits per a implementar cursos han impedit que molts centres de formació hi poguessin accedir. Així, els ocupats –als quals es destina majoritàriament la formació d’oferta– amb prou feines han pogut triar cursos que els interessessin.

La formació contínua és imprescindible per adaptar els ocupats als canvis en l’elaboració de béns i serveis. A Espanya presenta xifres relativament modestes, que des de la crisi no s’han reduït, a diferència del que ha passat amb les destinades a la formació d’oferta. Els participants en formació contínua augmenten des del 2005 (Fundae, 2017 i altres anys), com mostra el gràfic 3.

Cal aclarir que participants no equival a treballadors formats, ja que un mateix treballador pot fer més d’un curs. Així, el 2016 els 3.766.997 participants van representar 2.535.038 d’ocupats que van seguir formació contínua.

Pel que fa a la taxa de cobertura, el percentatge d’empreses que formen sobre el total ha minvat: el 30% el 2013, el 27,4% el 2015 i el 22,7% el 2016 (439.188 empreses). Però aquesta dada difereix segons la grandària. El 2016 la taxa de cobertura entre les microempreses (d’1 a 9 treballadors) va ser només del 18,5%; superava el 50% en les petites (de 10 a 49 treballadors); era de més del 80% en les mitjanes (de 50 a 249 treballadors), i de més del 90% en les grans empreses (més de 250 treballadors).

La taula 1 ofereix dades d’interès sobre el volum d’empreses que formen, el nombre de participants i la durada que tenen les accions. Els 3,7 milions de participants el 2016 es distribueixen de la manera següent: 376.383 corresponen a microempreses, 577.754 a empreses petites, 766.515 a les mitjanes i 2.046.354 a les grans. Malgrat l’augment global, els participants d’empreses petites i microempreses han baixat els darrers dos anys.

La taula mostra un ordre descendent de les hores de formació segons la grandària de l’empresa, ja que la formació presencial, d’una durada inferior, és més freqüent a les grans empreses. En tot cas, és important subratllar la reducció progressiva de la durada mitjana de la formació. A tall d’exemple, les 12,8 hores de mitjana a les grans empreses el 2016 amb prou feines superen el 50% de les 24,3 hores registrades el 2005, i les 15,6 hores de les empreses mitjanes queden molt lluny de les 29 hores de durada mitjana del període 2007-2009. És evident que la crisi ha influït negativament en l’entitat de la formació contínua: més ocupats reben cursos, però els cursos cada vegada duren menys temps.

Pel que fa a les característiques de les persones que segueixen formació contínua, podem destacar que fan cursos més llargs o bé més d’un curs els qui tenen titulació universitària i ocupen llocs de treball directius o més qualificats. Això referma les conclusions a què han arribat altres estudis: les persones més formades són les que reben més formació contínua (QUIT, 2000).

Els homes hi participen més (55,9% el 2016) que no pas les dones (44,1%), i superen la seva representació en la població ocupada (53,8%). Encara que en l’última dècada la participació de les dones ha augmentat (el 2005 era del 40,1%), es continua constatant una fractura en formació contínua entre homes i dones. 

Pel que fa a l’edat, la proporció de participants s’acosta a l’estructura ocupacional, tot i que els menors de 25 anys i els més grans de 55 hi participen menys del que els correspondria.

Respecte a les activitats en què es fa formació contínua, hi ha una gran concentració en unes quantes de les 27 famílies professionals que componen el catàleg nacional de qualificacions. Com veiem a la taula 2, les tres famílies amb més presència en formació contínua aglutinen el 57,6% del total de participants, i les set amb més presència, el 87,3%. El grau de concentració cada vegada és més alt, i no es tendeix cap a més diversitat formativa, la qual cosa seria prou necessària (Lope, 2016). D’altra banda, una part d’aquesta formació no té gaire importància per a la qualificació en la feina, com passa per exemple amb els cursos de prevenció de riscos laborals.

En la formació d’oferta, hi ha tres programes adreçats als ocupats:

- Plans sectorials, per als treballadors d’un sector en particular. Són els que formen més persones (73,3% del total el 2015).
- Plans transversals, per a l’aprenentatge de competències comunes a diversos sectors. També s’adrecen a autònoms i a membres de l’economia social.
- Formació, de més durada, que ofereix certificats de professionalitat.

Les últimes dades sobre formació d’oferta estatal adreçada a treballadors ocupats són del 2015 (Fundae, 2016). Encara que les comunitats autònomes reben finançament i desenvolupen formació d’oferta (com vèiem al gràfic 2), les seves dades –en termes de persones formades, tipus d’accions, etc.– no queden recollides per al conjunt espanyol. Per aquest motiu només podem analitzar-ne les corresponents a les convocatòries estatals. El nombre màxim de participants en la formació d’oferta va ser de 784.966 el 2010. Des d’aleshores ha minvat, de manera que el 2015 només va haver-n’hi 168.830, dels quals el 28% eren desocupats, per la qual cosa els ocupats que van rebre formació d’oferta estatal amb prou feines ronden els 120.000. Aquesta reducció s’explica per les retallades pressupostàries, que, altrament, gairebé no tenen repercussió en la formació contínua, que es finança amb les quotes de formació professional que paguen les empreses i els treballadors.

De la mateixa manera que en la formació contínua, reben més formació d’oferta els treballadors amb categories professionals i nivells educatius alts. Per sexe, el 53% dels participants del 2015 són homes i el 47%, dones. Les dones participen en la formació d’oferta 3,4 punts més que en l’ocupació en general. Això indica un desig més gran de les dones per accedir a la formació, encara que, com en la formació d’oferta, els qui trien són els treballadors i no les empreses. Respecte a l’edat, és important remarcar que els ocupats de més de 45 anys reben menys formació, la qual cosa complica la seva adaptació als canvis en l’entorn laboral.

Pel que fa a la formació de plans sectorials, l’única que és una mica significativa numèricament, la desagregació entre les 27 famílies professionals que hem esmentat més amunt mostra un elevat grau de concentració, tot i que no tan alt com en la formació contínua. En aquesta darrera, les set famílies amb més pes aglutinaven el 87,3% de les persones formades, mentre que en la d’oferta representen el 73,8%.

El panorama que ofereix la formació d’oferta és certament descoratjador. A més a més del finançament, la centralització de les accions, la dificultat dels centres formatius per complir els requisits de les convocatòries i l’escassa participació dels agents socials, tot plegat contribueix al seu funcionament problemàtic.

Tant els sindicats com les organitzacions empresarials critiquen el poc paper que tenen en el disseny dels criteris que ordenen la formació contínua. La Llei 30/2015, que reforma el sistema de formació professional per a l’ocupació, manté formalment aquesta participació en l’actual Fundació Estatal per a la Formació en l’Ocupació, però a la pràctica no és així.

Les crítiques augmenten si ens referim a la quasi eliminació de la presència dels sindicats i les organitzacions patronals en la formació d’oferta arran de la Llei 30/2015, que impedeix que participin a l’hora d’implementar-la. Els agents socials subratllen el coneixement que tenen tant de les necessitats d’ocupació com de les característiques sectorials i territorials del teixit productiu, per reivindicar la seva participació en el disseny i la concreció de la formació d’oferta (Lope, 2018). També assenyalen que no es tenen en compte les seves propostes a través de les comissions paritàries, que haurien de definir la formació de cada sector en funció del coneixement dels sindicats i de les patronals sectorials. Amb això entenen que la formació d’oferta per a ocupats no es dissenya segons les necessitats del teixit productiu del territori.

Davant les limitacions que presenta la formació als ocupats per adequar les seves capacitats als canvis en els requeriments laborals i millorar la seva ocupabilitat, cal augmentar els recursos que s’hi destinen.

Una de les limitacions és la poca participació dels agents socials a l’hora de definir els criteris i d’implementar les accions de formació contínua i d’oferta. La presència d’aquests agents en la formació d’oferta d’algunes comunitats autònomes ofereix aspectes positius, com ara una millor concreció de les accions sobre continguts tecnològics en activitats i territoris específics (Lope, 2018). Caldria, doncs, potenciar aquesta participació mitjançant la descentralització de la formació per a ocupats.

Així mateix, la formació contínua a les empreses, tot i que presenta un nombre de participants creixent, redueix progressivament l’entitat i la profunditat de les accions. Aquest és un fet que cal revertir, com passa amb la bretxa de gènere. Alguns elements que cal desenvolupar són augmentar el control dels cursos de formació contínua, amb incentius que en potenciïn l’entitat, fer que les dones hi participin més i augmentar també la formació contínua a les microempreses.

Finalment, la formació d’oferta per a ocupats i la formació contínua no responen a criteris estratègics per donar suport a activitats emergents o d’interès ocupacional. Per això es reitera la concentració de les accions en unes poques famílies professionals, sense atendre a l’interès de fomentar selectivament activitats que suposin millores en el volum i la qualitat dels llocs de treball. Així, doncs, cal potenciar la participació dels agents socials per atendre millor les necessitats formatives sectorials i territorials. Al mateix temps, però, s’han d’impulsar transformacions en el model productiu i d’ocupació espanyol.

ARNTZ, M., T. GREGORY i U. ZIERHAN(2016): The risk of automation for jobs in OECD countries. A comparative analysis, OECD Social, Employment and Migration Working Papers.

CEDEFOP (2010): Skills supply and demand in Europe: medium-term forecast up to 2020, Luxemburgo: Publications Office of the European Union.

COMISIÓN EUROPEA (2010): Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, Brussel·les: Comissió Europea.

FUNDAE (Fundación Estatal para la Formación en el Empleo) (2017 i altres anys): Formación en las empresas. Informe anual 2016, Madrid: Fundae.

LOPE, A. (2018): «Limitaciones de la formación a las personas ocupadas para adecuar sus capacidades a los cambios en el empleo», en F. MIGUÉLEZ(coord.):La revolución digital en España. Impacto y retos sobre el mercado de trabajo y el bienestar, Bellaterra: Universitat Autònoma de Barcelona.

LOPE, A. (2016): «La relegación de la formación en el nuevo modelo de políticas activas de empleo», dins Anuario IET 2015.

QUIT (Centre d’Estudis Sociològics sobre la Vida Quotidiana i el Treball) (2000): ¿Sirve la formación para el empleo?, Madrid: Consejo Económico y Social (CES).