Los problemas revisados en los apartados anteriores y, especialmente, la visibilidad que adquirieron durante la crisis, han llevado al primer plano del debate políti­co las dificultades para garantizar el acceso a este bien tan básico. Llama la atención, sin embargo, el hecho de que mientras en otros países las políticas sociales de vivienda forman parte de la agenda política desde hace tiempo, en España este problema social ha reci­bido un menor reconocimiento político.

El acceso a la vivienda y la necesidad de que los deci­sores públicos intervengan para universalizarlo es un derecho plasmado en el marco jurídico general de los países europeos. En la Carta de los Derechos Funda­mentales de la Unión Europea, de 2000, se establece que la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayu­da social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades estableci­das por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales.

Ese derecho general también está plasmado en la Car­ta Magna de la mayoría de los países que forman la Unión. En el caso de España, la Constitución recoge explícitamente que todos los españoles tienen derecho a una vivienda digna y adecuada y que los poderes públicos deben promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho.

Las políticas de vivienda se organizan en cada país de un modo distinto. Hay países en los que son los gobier­nos territoriales los que concentran la mayor parte de las actuaciones para facilitar el acceso a este derecho básico. En otros, es el Gobierno central el que lidera la intervención pública en este ámbito.

Los gobiernos disponen de distintas opciones para el cumplimiento de los derechos citados, que se pueden agrupar en dos tipos principales:

- Actuaciones regulatorias: facilitan un sistema de precios accesible, a través, por ejemplo, de la regulación de los precios del suelo o del alquiler, entre otras posibilidades.

- Actuaciones presupuestarias. Se agrupan, generalmen­te, en torno a tres ejes:

1. Ayudas monetarias: se ofrecen a los hogares para ac­ceder a la vivienda, ya sea mediante la compra o en ré­gimen de alquiler. Este tipo de transferencias posibilitan que aumente la capacidad de elección de la unidad bene­ficiaria, pero también han sido recurrentemente objeto de críticas porque influyen en el precio de las viviendas al aumentar la capacidad de gasto de los demandantes. 

2. Vivienda protegida: uno de los tipos de intervención más extendidos en los países europeos; puede ser de ini­ciativa privada o pública. 

3. Incentivos en el impuesto sobre la renta tanto para la adquisición como para el alquiler: se trata del más difun­dido en España en las últimas décadas. El principal pro­blema de este recurso es la dificultad para dar cobertu­ra a las necesidades relacionadas con la vivienda en las familias de menor renta, al no poder beneficiarse habi­tualmente de las ayudas articuladas a través del impuesto personal sobre la renta. 

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La mayoría de los países de la Unión Europea cuentan con algún tipo de subsidio para que las familias con menor renta puedan hacer frente a los gastos de man­tenimiento o acceso a la vivienda. Son muy notables, sin embargo, las diferencias entre países en la inver­sión de recursos públicos y en la tendencia de este gas­to. El Reino Unido, por ejemplo, invierte mucho más que cualquier otro país de la UE-28, con un gasto relati­vo superior al 1,3% del PIB. El uso de este instrumento también es superior a la media en Francia y en la ma­yoría de los países nórdicos. En los países del Este o no existe este tipo de prestaciones o los niveles de gasto son muy bajos.

El gasto en este tipo de ayudas en España es conside­rablemente inferior a la media de la UE-28 (menos de la mitad) y, además, a diferencia de la mayoría de los países europeos, disminuyó durante el período de cri­sis. Las dificultades presupuestarias de los gobiernos autonómicos (con una drástica caída de los ingresos tributarios por el descenso de los ingresos y el consu­mo), y el severo aumento de los problemas de insufi­ciencia de las rentas (con una demanda creciente de prestaciones monetarias de ayuda económica) supuso una presión muy grande sobre unos programas para los que los niveles de gasto ya eran muy reducidos, in­cluso antes de que empezara la crisis.

No es extraño, en este contexto, que el efecto sobre la pobreza de estas prestaciones sea muy escaso en España, que pertenece al grupo de los países donde el impacto es menor. Destacan, de nuevo, los países anglosajones y los nórdicos, además de Francia, como aquellos en los que las ayudas a la vivienda tienen un mayor impacto en la reducción de la tasa de pobreza. En Finlandia, Reino Unido, Holanda y Francia la dife­rencia entre las tasas de pobreza sin este tipo de pres­taciones y con ellas incluidas en la renta disponible de los hogares es superior al 20%. Esto significa que en esos países estas ayudas tienen un efecto redistributi­vo importante y que sirven, efectivamente, para corre­gir situaciones de pobreza.

El efecto en España es muy inferior al de los países citados (puesto 22 en el ranking). En clara correspon­dencia con la citada reducción del gasto, ese efecto disminuyó, aunque levemente, en el período estudia­do. Solo un 1% de la población cobra estas ayudas –en los países nórdicos este porcentaje es cercano al 15%– y la prestación per cápita (total de la población) es in­ferior a 14 euros al año.

El segundo de los grandes instrumentos que ayuda a la población a que el derecho a la vivienda se materialice es la política de vivienda protegida. España se inclinó tradicionalmente por este tipo de políticas, en detri­mento de las ayudas monetarias directas. Durante las últimas décadas, sin embargo, nuestro país se ha de­cantado más por los incentivos fiscales para la compra.

El fomento del acceso a la propiedad mediante este recurso —la vivienda protegida— ha tenido consecuen­cias importantes en otras formas de cobertura de la necesidad social de alojamiento, con un mercado de vivienda en alquiler más restringido y caro que en otros países por la debilidad de la oferta. A ello se suma la escasa tradición y gasto en políticas que tratan de fa­vorecer el acceso a la vivienda por medio del alquiler. El resultado, en la práctica, junto a otros de los facto­res citados en apartados anteriores, es que España es el país de la Unión Europea donde el alquiler absorbe mayor porcentaje de la renta disponible de los hogares y es, además, uno de los tres países con mayor porcentaje de personas con sobrecarga de los gastos en vivienda en régimen de alquiler. 

Trilla y Bosch (2018) distinguen cuatro etapas o perío­dos en la evolución de la vivienda protegida en España.

 - En el primer período de crecimiento de la construc­ción en España, 1959-1965, la vivienda protegida llegó a alcanzar cuotas del 70% del total.

 - En los años posteriores y hasta 1981, se registró una acusada reducción del peso de la vivienda protegida, que aun así todavía suponía una aportación de entre el 30% y el 40% del total de las viviendas construidas.

 - En el período de ajuste de la primera mitad de los años ochenta, casi se equipararon las cuotas de vivienda libre y protegida.

 - Desde mediados de los años ochenta, la gran expan­sión del sector de la construcción dio origen a una pér­dida progresiva de peso de la vivienda protegida (por debajo del 20% del total). Este descenso tampoco fue ajeno a la creciente introducción de incentivos para la adquisición de vivienda a través del sistema fiscal, que pasó a ser la política dominante.

Las estadísticas de vivienda construida del Ministerio de Fomento permiten enlazar la evolución histórica con la situación más reciente. Los datos indican una caída continuada de la vivienda protegida desde el inicio de la crisis, hasta alcanzar niveles mínimos históricos. En los momentos más álgidos de la crisis, este tipo de vi­vienda volvió a suponer una cuota muy alta del total de las viviendas construidas, a pesar del descenso en la construcción de nuevas viviendas. El hundimiento del sector llevó a que la producción de vivienda libre pasa­ra a tener un volumen siete veces inferior al que tenía antes del cambio de ciclo. En la etapa de recuperación económica parece haberse abandonado el recurso a la vivienda protegida como instrumento de la política de vivienda, con los niveles de construcción más bajos des­de la década de los cincuenta.